Les risques de voir le pays sombrer dans une assemblée constituante

La proposition de convoquer une assemblée nationale constituante en Colombie est réapparue dans le débat politique comme une alternative au référendum et, en général, comme un moyen de surmonter les obstacles que, selon le gouvernement actuel, pose le cadre institutionnel existant.

Le président Gustavo Petro et le ministre de la Justice Eduardo Montealegre ont indiqué que le Congrès a bloqué des réformes structurelles essentielles, et ils soutiennent que ce blocage – ainsi que des questions de procédure – pourrait justifier le recours au pouvoir constituant pour surmonter l’instabilité législative.

Montealegre avait déjà déclaré dans un communiqué de presse en mai 2024 que l'assemblée constituante n'est pas seulement légitime, mais une obligation politique découlant de l'accord de paix de 2016, car ce traité a un « statut constitutionnel » et le pouvoir exécutif a l'autorité de le faire respecter.

Cependant, cette proposition a suscité un intense débat juridique et politique qui a exacerbé la polarisation et soulevé des questions quant aux limites institutionnelles et à la préservation de l'État de droit. C'est pourquoi il est essentiel d'analyser sa viabilité juridique et les procédures nécessaires à sa mise en œuvre, ainsi que d'évaluer l'importance politique d'une assemblée constituante, car ce processus requiert un équilibre entre légitimité politique et respect du cadre constitutionnel actuel.

Dans le cadre de ce débat, plusieurs options ont été évoquées pour convoquer une assemblée constituante, notamment la possibilité de le faire par référendum populaire , sans qu'une loi préalable soit nécessaire, ou par initiative citoyenne directe par la collecte de signatures, comme le permettent les articles 3 et 103 de la Constitution.

Cependant, ces alternatives ont fait l'objet de contestations juridiques et pourraient être déclarées inconstitutionnelles , étant donné que l'article 376 établit l'approbation d'une loi par le Congrès comme le seul moyen légitime : « Par une loi approuvée par le Congrès, à la majorité des membres des deux chambres, le peuple peut être convoqué par vote populaire pour décider s'il convient de convoquer une assemblée constituante dans le but de réformer la Constitution. »

Français Ce mécanisme exceptionnel permet le remplacement ou la réforme substantielle de la charte politique, mais son activation est soumise à des conditions strictes, tant juridiques que politiques, telles qu'établies dans les articles 58-63 de la loi 134 de 1994 et l'article 20, paragraphe e de la loi 1757 de 2015. Selon ces règles, les étapes à suivre seraient :

Approbation d'une loi de convocation : le Congrès doit adopter une loi établissant clairement les motivations et la portée de la réforme constitutionnelle, le nombre de membres qui composeront l'assemblée, les règles de leur élection, le délai dans lequel elle doit fonctionner et le mécanisme de soumission de la convocation à un référendum. Cette loi requiert la majorité absolue des deux chambres , soit au moins 54 sénateurs et 86 députés.

Contrôle de constitutionnalité : Avant son adoption, la loi visant à convoquer une assemblée constituante doit être contrôlée par la Cour constitutionnelle , conformément à l’article 241 de la Constitution, afin de s’assurer qu’elle respecte les principes démocratiques, ne viole pas les droits fondamentaux et se conforme aux limites de fond et de procédure établies par la Constitution.

Approbation par vote populaire : Une fois la loi de convocation approuvée par la Cour constitutionnelle, un vote populaire doit être organisé, au cours duquel les citoyens auront la possibilité de décider s'ils acceptent la formation d'une assemblée constituante . Pour que le résultat soit contraignant, il doit recueillir plus d'un tiers des voix.

La convocation de l'assemblée constituante sera approuvée lorsqu'au moins un tiers des électeurs inscrits sur la liste électorale voteront en sa faveur. Sur la base de la liste électorale actuelle, au moins 13 696 612 voix seraient nécessaires.

Élection des membres de l'assemblée constituante : Si l'assemblée est approuvée, l'élection de ses membres aura lieu dans un délai de deux à six mois.

Une fois l'assemblée élue, pendant la période établie de son fonctionnement, elle aura le pouvoir de délibérer et d'approuver les dispositions relatives aux matières relevant de sa compétence.

À cet égard, il est important de souligner qu'en vertu du droit colombien, bien que l'Assemblée constituante puisse disposer d'un mandat étendu, elle ne peut aller au-delà de ce mandat. Une Assemblée constituante ne peut étendre son mandat ni agir comme un pouvoir illimité sans autorisation expresse du peuple.

Dans plusieurs arrêts, comme le C-141 de 2010, la Cour constitutionnelle a souligné que le pouvoir constituant dérivé est soumis à la légalité démocratique et doit respecter strictement les procédures établies par la Constitution.

Cependant, bien que le cadre constitutionnel et juridique permette la convocation d’une assemblée constituante, il est crucial de bien comprendre la portée et les implications politiques de cet outil avant de se lancer dans un processus d’une telle ampleur.

Les assemblées constituantes représentent l’un des mécanismes les plus puissants du droit constitutionnel contemporain : elles permettent d’exprimer directement le pouvoir constituant originel – la souveraineté populaire – afin de transformer ou de remplacer le cadre institutionnel d’un pays, entraînant une profonde reconfiguration du pacte social, avec des implications juridiques, symboliques et politiques.

Ce processus a le potentiel de relégitimer des systèmes politiques marqués par la méfiance, la corruption ou l'exclusion, en offrant un espace transparent, participatif et pluraliste. De plus, il peut consolider un nouveau consensus national sur les finalités de l'État, l'organisation du pouvoir et les droits fondamentaux, favorisant ainsi la réconciliation sociale.

En termes symboliques, une assemblée constituante implique une rupture avec le passé et la construction d’un nouveau récit national, comme le démontrent les cas de l’Afrique du Sud en 1996 et de la Bolivie en 2009, ou encore de la Colombie avec la Constitution de 1991. Elle agit également comme un instrument de mobilisation sociale, favorisant la délibération publique et renforçant la culture civique dans les secteurs traditionnellement marginalisés.

L’incertitude institutionnelle au cours du processus peut générer des lacunes juridiques et des conflits sur la suprématie normative.

Cependant, même s’il peut s’agir d’un mécanisme transformateur, il comporte également des risques importants car sa convocation n’est ni neutre ni mécaniquement technique.

Bien qu’elle puisse être un moyen de soulager la rigidité institutionnelle, un moyen d’approfondir la démocratie et de reconstruire le contrat social, elle peut également être utilisée comme un instrument pour concentrer le pouvoir, éroder les garanties constitutionnelles ou légitimer des projets personnels.

L’incertitude institutionnelle au cours du processus peut générer des failles juridiques et des conflits sur la suprématie normative, tandis que sa capture potentielle par des élites ou des majorités autoritaires peut mettre en danger la démocratie et augmenter le risque que des régimes autoritaires se fassent passer pour une participation directe.

En outre, il existe un risque d’affaiblissement des garanties constitutionnelles existantes, notamment des droits fondamentaux et des mécanismes de contrôle, si des limites claires ne sont pas établies.

Le cas de l'Assemblée constituante chilienne (2021-2022) illustre à la fois les réussites et les limites de la convocation d'une assemblée constituante. Avec la parité des sexes et des sièges réservés aux peuples autochtones, la convention était la première du genre au monde, mais sa proposition a finalement été rejetée par 62 % des électeurs en septembre 2022, mettant en évidence un décalage entre l'idéal délibératif et la perception publique, ainsi que le risque que les propositions se révèlent trop radicales ou impragmatiques.

Si les assemblées constituantes offrent une occasion unique de refondre le contrat social avec une participation inclusive, elles comportent également des risques de polarisation , de rejet et d’affaiblissement de la cohésion sociale si la conception institutionnelle et le degré de délibération ne sont pas bien équilibrés.

Dans le cas particulier de la Colombie, la convocation d'une assemblée constituante pourrait présenter un risque compte tenu du niveau de polarisation politique du pays. Elle pourrait exacerber les divisions sociales et politiques et favoriser des intérêts particuliers plutôt qu'un consensus national.

La promotion d'une assemblée constituante comme solution à la frustration politique envers le Congrès peut être interprétée comme un moyen de contourner les contre-pouvoirs démocratiques, affaiblissant ainsi la légitimité d'institutions qui doivent être réformées de l'intérieur. Critiques et juristes ont souligné qu'elle pourrait constituer une « atteinte » à la séparation des pouvoirs, avec le risque de conduire à un « auto-coup d'État ».

D’autre part, des organisations comme Dejusticia soulignent que les réformes proposées sont déjà viables dans le cadre constitutionnel actuel et mettent en garde contre les dangers d’emprunter une voie qui, au lieu de renforcer la démocratie, pourrait la fracturer.

En effet, la Constitution de 1991, considérée comme l'une des plus avancées d'Amérique latine, établit des droits fondamentaux, sociaux et collectifs, tout en garantissant des mécanismes tels que la protection et la participation citoyennes. Elle a également instauré des mécanismes de réforme permettant son adaptation progressive, sans qu'il soit nécessaire de la remplacer complètement.

Il a été modifié plus de cinquante fois pour aborder des questions clés telles que la justice, l'équilibre des pouvoirs et l'accord de paix. Par conséquent, les changements nécessaires dans des domaines tels que la justice sociale, la réforme agraire et la démocratisation du pouvoir peuvent être réalisés dans ce cadre , à condition qu'il existe une volonté politique et des capacités institutionnelles.

Le problème sous-jacent en Colombie n'est pas l'absence de lois progressistes, mais plutôt leur faible mise en œuvre. Nombre des promesses de la Constitution de 1991 – telles que le droit à la santé, la gratuité de l'éducation, l'autonomie territoriale, la reconnaissance des groupes ethniques et, plus récemment, les engagements de l'accord de paix – ont été ignorées, privées de financement ou sabotées par des intérêts politiques, économiques et bureaucratiques.

Dans ce contexte, promouvoir une nouvelle constitution pourrait détourner l'attention du véritable défi, qui est de consolider un État compétent, juste et efficace, garantissant les droits déjà reconnus. De plus, lancer un processus constitutionnel sans remédier aux lacunes structurelles de sa mise en œuvre pourrait aboutir à une nouvelle charte d'intention non respectée, ce qui alimenterait davantage la désillusion des citoyens et le désenchantement institutionnel.

En conclusion, la convocation d’une assemblée constituante en Colombie, loin d’être la solution aux problèmes structurels du pays, pourrait devenir un exercice coûteux, risqué et déstabilisateur si les conditions minimales de consensus et de maturité institutionnelle ne sont pas remplies.

La Constitution de 1991 n'est pas l'obstacle : le véritable défi réside dans son application, l'approfondissement de la démocratie par son application effective et le renforcement de la capacité de l'État à garantir les droits et à construire une paix durable. Plutôt que de rétablir le système juridique, la Colombie doit réaffirmer son engagement envers l'État de droit social consacré par sa Constitution actuelle.

MARCELA ANZOLA* - RAISON PUBLIQUE**

(*) Avocat de l'Université Externado de Colombie, Ph. D. en études politiques de l'Université Externado de Colombie, consultant indépendant.

(**) Razón Pública est un groupe de réflexion à but non lucratif qui vise à garantir que les meilleurs analystes aient une plus grande influence sur la prise de décision en Colombie.