Cada vez mais tarefas, mas ainda falta dinheiro. Os problemas do governo local, ontem e hoje
Segundo Andrzej Porawski, no início da década de 1990, o governo não estava muito interessado em delegar tarefas aos governos locais, especialmente a gestão escolar. E mesmo quando o fez, não forneceu os recursos adequados.
Ele acredita que os condados podem ser liquidados, mas alguém teria que assumir as tarefas importantes que desempenham, e não há pessoas dispostas a isso. Ele vê, entre outras coisas, a necessidade de novas mudanças na lei sobre receitas dos governos locais e de reforma administrativa.
— Há excesso de regulamentações e muita interferência da administração central nos assuntos e tarefas do governo local. É claro que o Estado tem o direito de estabelecer normas, mas as regulamentações regulam detalhes que deveriam estar nas mãos do governo local — afirma o diretor do escritório do ZMP.
Como era a questão das tarefas confiadas aos governos locais em 1990 e o quanto isso mudou ao longo dos anos?
Andrzej Porawski: - Inicialmente, relutamos em receber novas tarefas, especialmente escolas primárias e, após a reforma, escolas de ensino fundamental . Os condados receberam escolas secundárias, é claro, mas elas só foram criadas no final dos anos 90 e, naquela época, receberam essas escolas sem problemas.
A transferência de escolas para os municípios foi inicialmente voluntária . Alguns municípios decidiram assumir o controle das escolas, percebendo que teriam que pagar mais. Naquela época, porém, o financiamento na forma de subsídios era muito razoável, pois, em média, os municípios tinham que pagar apenas cerca de 11% . Enquanto isso, no último ano do subsídio, ou seja, 2024, pagamos mais de 40%.
No início dos anos 90, o financiamento para escolas na forma de subsídios era muito decente, porque, em média, os municípios tinham que contribuir com apenas cerca de 11% - aponta Andrzej Porawski (Foto: Associação das Cidades Polonesas)
Graças a esses 11% do orçamento municipal, a situação nas escolas ocupadas melhorou radicalmente em comparação com a miséria que herdamos da República Popular da Polônia. E muito rapidamente, os professores perceberam que assumir as escolas pelos municípios significava apenas progresso. Como resultado, houve pressão popular para transferir essas escolas para os municípios. Essa era uma característica da transferência de tarefas na década de 1990.
Houve outros?
- Juntamente com a criação das comunas, também foram criados os escritórios distritais, que constituíam uma espécie de administração local — hoje escritórios distritais, e posteriormente subordinados aos escritórios provinciais, que constituíam a administração governamental. Foi introduzida uma disposição que permitia às comunas assumir tarefas dos escritórios distritais mediante acordo .
Ao mesmo tempo, o professor Jerzy Kołodziejski, que era o Ministro da Administração no governo de Tadeusz Mazowiecki, enviou uma carta geral aos escritórios distritais pedindo-lhes, Deus nos livre, que não delegassem nenhuma tarefa às comunas sob o acordo, porque - por implicação - eles não seriam capazes de lidar com elas.
O governo de Mazowiecki durou um ano e meio, enquanto a primeira conferência de prefeitos, chefes de comunas e presidentes, ainda sem starosts e marechais, ocorreu em 1993, em Poznań, quando Hanna Suchocka era a primeira-ministra, e Jan Maria Rokita veio até nós em seu nome. Também convidamos o Professor Kołodziejski, que já não era ministro na época. Ele nos pediu desculpas pela carta. Disse que estava errado, que nos havia subestimado, que não havia percebido que a introdução do autogoverno, ou seja, a delegação de tarefas às fazendas locais, só traria benefícios e não seria perigosa.
"O dinheiro dado foi aproximadamente o mesmo que o proprietário anterior gastou em uma determinada tarefa"
Como foi o financiamento para essas tarefas?
A transferência de tarefas subsequentes sempre ocorria com recursos insuficientes, o que, no entanto, nem sempre se devia à má vontade . Transferia-se mais ou menos a mesma quantia de dinheiro que o anfitrião anterior, geralmente a administração pública, gastava em determinada tarefa. E sabe-se que na administração pública sempre houve economia, especialmente nas de nível inferior, porque essa administração é hierárquica.
Isso pode ser observado até hoje nas tarefas atribuídas, pelo menos em algumas delas, onde recebemos dinheiro de acordo com o princípio de que há tanto quanto a administração pública gastaria nelas. Na supervisão da construção, o dinheiro é suficiente até setembro e os municípios pagam a mais por ele , embora não tenham onde comprová-lo, então o registram nas despesas gerais.
Isso significa que estamos jogando dinheiro fora? Não, somos os únicos que estamos elevando o padrão de execução dessas tarefas a um nível superior ao dos anfitriões anteriores. Geralmente, ainda é insuficiente porque não temos dinheiro suficiente para esse fim . Estamos gastando mais não por capricho, mas porque estamos tentando atender às expectativas dos moradores. E, infelizmente, ninguém se preocupou com o fato de a tarefa ter sido executada anteriormente em um nível escandalosamente baixo.
Quais, na sua opinião, foram particularmente mal financiados, o que mais tarde resultou em um nível de implementação altamente insuficiente?
- Um exemplo de subestimação foram as tarefas dos condados e voivodias na época de sua criação, que aconteceram praticamente da noite para o dia, e não havia ninguém para defendê-los nas negociações com o governo, porque eles ainda não existiam.
Fomos nós – como União das Cidades Polonesas – que defendemos, o que alguns lamentam hoje, uma maior descentralização. Lutamos pelos condados e, consequentemente, também pelas voivodias, porque sabíamos que a política regional deveria ser conduzida pelos anfitriões das regiões, o que os voivodas não eram e não são. O anfitrião é sempre algum governo local eleito, que tem pelo menos esse órgão decisório eleito.
Primeiros orçamentos significativamente subestimados. Distritos a serem liquidados?
Os primeiros orçamentos dos condados e províncias foram recebidos de um certo Jerzy Miller, que era então vice-ministro das Finanças e recebeu uma ordem do seu chefe, o ministro das Finanças, para elaborá-los de forma econômica . Assim, receberam muito pouco dinheiro e é por isso que, no primeiro ano, esses dois níveis de governo local foram pobres. As províncias, ainda um pouco mais, porque só então respiraram aliviadas e realmente ganharam impulso quando receberam o dinheiro da UE.
Os condados e províncias tinham suas próprias receitas, que finalmente começaram a administrar de forma sensata. Lembro-me de que os condados, que gastaram um total de 500 milhões de zlotys em estradas municipais no primeiro ano, gastaram 4 bilhões de zlotys em investimentos e reformas no terceiro ano, creio eu .
Como você avalia o funcionamento dos condados em retrospectiva? A ZMP é a favor da manutenção deles?
- Os condados fizeram um bom trabalho. Ao contrário do que dizem os descontentes, que são desnecessários. Talvez sejam desnecessários, mas ninguém quer implementar as tarefas que os condados implementam. Apenas 130 das 2.500 comunas implementaram tarefas sob um acordo com os escritórios distritais no início dos anos 90, o que é muito pouco, pois envolvia tarefas adicionais e não necessariamente muito dinheiro.
A União das Cidades Polonesas nunca apoiou a posição de que os condados são desnecessários, mas também não afirmou que os condados são essenciais, talvez com exceção do período em que foram introduzidos. Depois disso, nunca mudou essa posição . É que os condados podem ser eliminados, desde que sejamos capazes de imaginar quem executará suas tarefas, e essas são tarefas importantes. Os condados realizam grande parte do serviço administrativo para os moradores, eles têm escolas secundárias, estradas e hospitais municipais. Até que seja estabelecido quem executará essas tarefas, falar sobre a eliminação de condados não é sério.
A Associação das Cidades Polonesas nunca apoiou a posição de que os condados são desnecessários, mas também não afirmou que eles são necessários, talvez com exceção do período em que foram introduzidos. Depois disso, nunca mudou essa posição — afirma Andrzej Porawski (Foto: Associação das Cidades Polonesas)
Sub-regiões em vez de condados e comunas urbanas e rurais apenas?
Hoje, como parte do trabalho sobre a estratégia de desenvolvimento de médio prazo do país, fala-se da necessidade de atribuir funções sub-regionais a algumas cidades nessa estrutura de assentamento policêntrica. Se começarmos a caminhar nessa direção, haverá a perspectiva de substituir os condados por sub-regiões. Precisamos de cerca de 60 deles, levando em consideração a atual configuração territorial do país, que é um pouco maior do que as antigas voivodias . Portanto, há uma certa visão do papel dessas cidades, mas isso exigiria mudanças de competências de longo alcance.
Se as cidades cumprissem uma função verdadeiramente sub-regional, ou seja, Chełm, Zamość e Biała Podlaska se integrassem entre si e com Lublin, que é a capital da região, teriam que obter competências em diversas áreas que não possuem hoje. E hoje não pensam em categorias tão abrangentes, pois preferem se concentrar no que a cidade "perdeu" quando deixou de ser a sede da voivodia.
Que funções específicas poderiam ser essas?
- Uma função sub-regional que ninguém na Polônia implementa é, por exemplo, a comunicação supramunicipal. A maioria dos condados não a implementa, e a comunicação supramunicipal, que também está associada ao combate à exclusão da comunicação, deveria ter sedes, que deveriam ser cidades sub-regionais, juntamente com vários condados atuais. As cidades sub-regionais devem começar a pensar em um escopo mais amplo do que apenas sua própria área funcional, entendida de forma restrita.
No entanto, ninguém preparará esse tipo de reforma da noite para o dia. Precisamos começar a construir uma visão de como ela deve ser. Esta é, naturalmente, uma visão das tarefas de cada categoria de governo local em condições de mudança. Até onde eu sei, ninguém está conduzindo esse tipo de pesquisa seriamente hoje.
Na minha opinião, deveria haver na Polônia aproximadamente tantos municípios quanto cidades, e os municípios deveriam ter um caráter urbano-rural como um município típico . Municípios tipo Pretzel são um completo equívoco, pois se um pequeno município for dividido em uma cidade de 2 mil habitantes e uma área rural de vários milhares, e tais situações existem na Polônia, então isso é pura bobagem funcional e um desperdício de potencial. Tal área tem tantas dependências mútuas que deveria ser uma unidade administrativa.
Determinar qual o potencial que a comuna deve ter para que possa cumprir as suas tarefas. A Lei sobre as receitas das unidades de governo local ainda é insuficiente.
O número específico de municípios deve ser resultado da reforma, e não determinado antecipadamente, para que a rede possa então ser ajustada a ele . Precisamos considerar qual potencial deve estar nas mãos de um município para que ele possa cumprir suas tarefas para com seus cidadãos. Afinal, algumas dessas tarefas já ultrapassam os limites administrativos, pois a gestão de resíduos é frequentemente realizada em associações de municípios, assim como o serviço de redes de água e esgoto.
Segundo o diretor do escritório do ZMP, é necessário considerar qual o potencial que a comuna deve ter para poder cumprir com suas obrigações para com seus moradores (Foto: narewka.pl)
Seria necessário pensar seriamente na necessidade de reestruturar este nível básico, e não no contexto da ambição, mas no contexto da funcionalidade. Também podemos ir na mesma direção que a França, ou seja, retirar algumas das tarefas. Lá , eles não conseguiram reduzir o número de comunas, mas retiraram suas tarefas, que são transferidas de volta para as associações de comunas depois que excedem o número apropriado de habitantes . O critério do número de habitantes foi aplicado, porque foi considerado que se um determinado território é habitado por, por exemplo, 30 mil habitantes, então este é potencial suficiente para que uma determinada tarefa seja realizada pela comuna.
No fim das contas, tudo se resume a dinheiro. A lei atual sobre receitas dos governos locais é boa?
- É melhor do que o anterior, adotado em 2003, que funcionou mais ou menos bem por vários anos, após os quais foi completamente devastado no âmbito do Acordo Polonês. Essa devastação foi feita por meio da redistribuição manual de dinheiro de Varsóvia, em parte na forma de gotejamento, e em parte na forma de distribuição de dinheiro para investimentos, o que não era uma esmola objetiva.
Mesmo à parte de toda a política, era óbvio que se dava mais aos seus do que aos outros, e quando se dava mais aos outros, era mais para enfeitar. Não era objetivo. Além disso, no regulamento do Conselho de Ministros, que estabeleceu este programa e os investimentos estratégicos, havia uma disposição que estabelecia que as propostas seriam apresentadas por alguns comitês de direção, mas o Primeiro-Ministro poderia mudar tudo. Este é um exemplo vulgar de falta de objetividade e de falta de critérios que deveriam ser aplicados ao registrar dinheiro de cima para baixo.
A lei atual também tem uma série de falhas estruturais . Primeiro de tudo, os determinantes adotados nem sempre funcionam bem. Estatísticas foram usadas e, claro, ao usar médias, é sempre possível indicar um critério que melhor descreve um dado fenômeno. Mas cidades e municípios são comparados entre si. E o prefeito de Chełm mostrou muitas vezes que ele se compara com Zamość e Biała Podlaska, porque estas são cidades semelhantes localizadas na mesma província com um número semelhante de habitantes e funções sub-regionais praticamente idênticas. Só que seu nível de receitas fiscais não é de todo maior do que aqueles colegas, e o subsídio é duas vezes menor. E isso resulta desses determinantes, então este é um exemplo marcante de que eles nem sempre funcionam, então eles precisam ser analisados.
Andrzej Porawski: o sistema de financiamento da educação precisa ser construído do zero
Neste sentido, ocorreram mudanças significativas no financiamento da educação…
— E os chamados determinantes educacionais são os piores, porque ainda se fala em dividir um valor fixo. O cálculo era feito tomando-se o valor do subsídio do ano anterior e indexando-o com algum tipo de indicador. Os municípios continuam pagando pela educação, mas agora não podem mais dizer que receberam pouco subsídio, porque não há mais subsídio educacional. O subsídio era ocultado e distribuído em parte para suas próprias receitas e, no caso de entidades mais fracas, em parte para o subsídio geral, que complementa suas próprias receitas. O algoritmo para determinar as necessidades financeiras na área da educação mostra que se trata de um algoritmo antigo para dividir um valor insuficiente.
O sistema de financiamento da educação precisa ser reconstruído. Na minha opinião, a solução francesa é ótima, ou seja, quando as comunas são as anfitriãs das escolas e têm recursos para isso, e o professor é um funcionário público pago pelo ministro . Hoje, as comunas não têm a menor influência nos salários dos professores, que são negociados entre sindicatos fortes e o Estado. As comunas são apenas o caixa que paga esses salários.
Já que o governo define esses salários, que ele os pague e sinta os efeitos dessas negociações. Mesmo no ano passado, quando o subsídio aumentou em PLN 23 bilhões em relação ao ano anterior, o maior aumento na história do subsídio educacional que o novo governo conseguiu (o governo do PiS planejava aumentá-lo em PLN 11,5 bilhões), isso não nos impediu de pagar os salários dos professores, sem mencionar outras despesas.
Também seria necessário dar autonomia às unidades de governo local na criação de uma rede de escolas. A boa ideia do Ministro Nowacka é aumentar a possibilidade de fusão de escolas, o que permite eliminar uma escola ineficaz, fundindo-a com outra e eliminando-a gradualmente. Mas a reestruturação é absolutamente necessária.
Segundo Andrzej Porawski, um professor deve ser um funcionário público pago pelo ministro (Foto shutterstock.com/Gorgev)
Na sua opinião, há muitas regulamentações sob as quais os governos locais devem operar?
A desregulamentação é necessária não apenas nas regulamentações relativas aos empreendedores, mas também aos governos locais. Sim, há regulamentações demais e muita interferência da administração central nos assuntos e tarefas do governo local. É claro que o Estado tem o direito de estabelecer padrões, mas as regulamentações regulam detalhes que deveriam estar nas mãos dos governos locais.
Em relação às suas próprias tarefas, as leis devem definir os princípios para a execução dessas tarefas e, possivelmente, alguns padrões que o Estado considere importantes o suficiente para serem impostos. Em todos os outros aspectos, o governo local deve ser capaz de adaptar a forma de execução das tarefas às condições e necessidades locais. No caso de tarefas delegadas, deixe-os escrever o que quiserem.
Paradoxalmente, existem alguns funcionários do governo local que não se opõem a essas regulamentações. Se a tarefa for deles, mas alguém tiver estabelecido tudo de cima, eles podem sentar e tomar um café. Mas eu sou um funcionário do governo local que entende o governo local de forma diferente.
"Muito apoio foi chamado de acordo, o que é uma injustiça absoluta"
Regra de dois mandatos. Um tema que vem sendo discutido há muito tempo e, depois que o novo governo assumiu, muitos se prepararam para revogá-la, mas ela ainda está em vigor...
- Isso está realmente retirando das pessoas o direito de decidir e, além disso, essa restrição foi aplicada a apenas uma categoria de pessoas na Polônia. Além do Presidente da República da Polônia, isso ocorre porque, como em outros países democráticos, ele não tem ninguém acima dele e não está sujeito a nenhum controle político durante seu mandato. O único controle para ele são as eleições.
No caso do prefeito e do presidente da cidade, existem tantos órgãos de controle sobre eles que limitar o mandato, neste caso, é pura bobagem. Eles têm um órgão legislativo que define o orçamento para eles, o Ministério Público, o Tribunal de Contas da União, o órgão de supervisão representado pelo governador, o Tribunal de Contas da União e toda uma série de instituições que os controlam rigorosamente.
A limitação do número de mandatos foi introduzida por partidos políticos, pois a grande maioria dos prefeitos e chefes de comuna são apartidários. Normalmente, os candidatos apresentados por partidos não têm chance contra um prefeito apartidário, que já provou seu valor e conta com grande apoio na comunidade local. Esse grande apoio foi, portanto, chamado de acordo, o que é uma injustiça absoluta.
As comunidades locais são realmente inteligentes. Nas últimas eleições locais, 41% dos prefeitos, chefes de comuna e presidentes foram substituídos, então não é como se existissem grupos inabaláveis. Há aqueles que perdem após um mandato, mas também aqueles que têm mais de dois mandatos, porque são bons e têm a aceitação da comunidade local. Dizer que o presidente da cidade ou o chefe de comuna tem um grupo significa insultar milhares de pessoas que votaram nele e querem que ele continue assim. Acontece que, na Polônia, chefes de comuna, chefes de comuna e presidentes perderam o controle dos partidos.
Entendo que o governo atual esteja em uma situação difícil, pois tem um presidente desfavorável e é incapaz de lidar com algumas das questões mais sérias do que as questões do governo local, como o sistema de justiça, etc. As questões do governo local foram deixadas de lado, enquanto em muitos casos se referiam apenas às nossas demandas pela restauração do estado anterior. E se isso for difícil, então "parabéns".
