Zadań coraz więcej, a pieniędzy ciągle za mało. Bolączki samorządu kiedyś i teraz

• Zdaniem Andrzeja Porawskiego na początku lat 90. rząd niezbyt chętnie przekazywał samorządom zadania, w tym szczególnie zarządzanie szkołami. A nawet jak to robił, to nie szły za tym odpowiednie pieniądze.
• Uważa, że powiaty można zlikwidować, ale ktoś musiałby przejąć ważne zadania, które realizują, a chętnych brak. Dostrzega m.in. potrzebę dalszych zmian w ustawie o dochodach JST oraz przeprowadzenia reformy administracyjnej.
• - Przepisów jest za dużo i zbyt duża jest ingerencja administracji centralnej w sprawy i zadania własne samorządu. Oczywiście państwo ma prawo ustanowić standardy, ale w trybie rozporządzeń regulowane są takie szczegóły, które naprawdę powinny być w rękach samorządu terytorialnego - twierdzi dyrektor biura ZMP.

Jak w 1990 r. wyglądała kwestia zadań powierzonych do realizacji samorządom i jak mocno zmieniło się to na przestrzeni lat?

Andrzej Porawski: - Początkowo przekazywano nam nowe zadania niechętnie, a już najbardziej szkoły podstawowe i po reformie gimnazja. Powiaty dostały oczywiście szkoły średnie, ale one powstały dopiero pod koniec lat 90. i wówczas dostały już te szkoły bez problemu.

Transfer szkół do gmin początkowo odbywał się na zasadzie dobrowolności. Niektóre gminy zdecydowały się na przejęcie szkół, zdając sobie sprawę z tego, że będą musiały do tego dołożyć. Wówczas jednak dofinansowanie w formie subwencji było bardzo przyzwoite, bo średnio gminy musiały dokładać tylko ok. 11 proc. Tymczasem w ostatnim roku obowiązywania subwencji, czyli 2024 r., dokładaliśmy do niej ponad 40 proc.

Dzięki tym 11 proc. z budżetu gminy sytuacja w przejętych szkołach ulegała radykalnej poprawie w stosunku do tej mizerii, którą odziedziczyliśmy po PRL-u. I bardzo szybko nauczyciele się zorientowali, że przejęcie szkół przez gminy oznacza tylko postęp. W związku z tym nastąpił oddolny nacisk na to, żeby te szkoły jednak gminom przekazać. To była cecha charakterystyczna przekazywania zadań w latach 90.

Były inne?

- Wraz z powstaniem gmin utworzono też urzędy rejonowe, które były taką lokalną administracją - dzisiaj powiatową, a wtedy podlegającą urzędom wojewódzkim, stanowiącym administrację rządową. Wprowadzono przepis, że gminy mogły przejmować w drodze porozumienia zadania od urzędów rejonowych.

Równocześnie pan profesor Jerzy Kołodziejski, który był ministrem do spraw administracji w rządzie Tadeusza Mazowieckiego, skierował pismo ogólne do urzędów rejonowych, żeby broń Boże nie przekazywać gminom żadnych zadań w trybie porozumienia, ponieważ - w domyśle - nie poradzą sobie z nimi.

Rząd Mazowieckiego trwał rok z kawałkiem, natomiast pierwszą konferencję wójtów, burmistrzów i prezydentów, jeszcze bez starostów i marszałków, mieliśmy w 1993 r. w Poznaniu, kiedy premierem była Hanna Suchocka, a przyjechał do nas w jej imieniu Jan Maria Rokita. Zaprosiliśmy wtedy też prof. Kołodziejskiego, który nie był już wtedy ministrem. Przeprosił nas za tamten list. Powiedział, że się pomylił, że nas nie docenił, że nie zdawał sobie sprawy, iż wprowadzenie samorządu, czyli powierzenie zadań lokalnym gospodarstwom, przyniesie same tylko korzyści, a nie jest niebezpieczne.

Jak było z finansowaniem realizacji tych zadań?

- Transfer kolejnych zadań zawsze odbywał się z niewystarczającymi pieniędzmi, co jednak nie zawsze wynikało ze złej woli. Przekazywano mniej więcej tyle pieniędzy, ile na dane zadanie wydawał poprzedni gospodarz, którym na ogół była administracja rządowa. A wiadomo, że w administracji rządowej zawsze było oszczędzanie, zwłaszcza niższej, ponieważ ta administracja jest hierarchiczna.

To widać nawet dzisiaj po zadaniach zleconych, przynajmniej niektórych, gdzie dostajemy pieniądze według tej zasady, że jest ich tyle, ile wydałaby na nie administracja rządowa. W nadzorze budowlanym pieniędzy starcza do września i powiaty dopłacają do niego, chociaż nie mają tego gdzie wykazać, więc wykazują w wydatkach ogólnych.

Czy z tego wynika, że my szastamy pieniędzmi? Nie, tylko my doprowadzamy standard realizacji tych zadań do wyższego poziomu niż ten, który był za poprzednich gospodarzy. On na ogół dalej jest niewystarczający, bo mamy na ten cel za mało pieniędzy. Wydajemy więcej nie dlatego, że mamy taką fanaberię, tylko dlatego, że staramy się wyjść naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców. A tym, że zadanie było wcześniej realizowane na skandalicznie niskim poziomie się niestety nikt przejmował.

Które pańskim zdaniem były szczególnie słabo finansowane, co przekładało się później na dalece niewystarczający poziom realizacji?

- Takim przykładem niedoszacowania były zadania powiatów i województw w momencie, kiedy one powstały, co nastąpiło właściwie z dnia na dzień i nie miał ich kto wcześniej bronić w negocjacjach z rządem, bo ich jeszcze nie było.

To my - jako Związek Miast Polskich - byliśmy orędownikami, czego dzisiaj niektórzy żałują, dalszej decentralizacji. Biliśmy się o powiaty, a w konsekwencji także o województwa, bo wiedzieliśmy, że polityka regionalna powinna być prowadzona przez gospodarzy regionów, którymi wojewodowie bynajmniej nie byli i nie są. Gospodarzem jest zawsze jakiś samorząd pochodzący z wyboru, posiadający chociażby ten organ stanowiący, pochodzący z wyboru.

Pierwsze budżety powiaty i województwa otrzymały od niejakiego Jerzego Millera, który był wtedy wiceministrem finansów i miał polecenie swego szefa, czyli ministra finansów, żeby zaprojektować te budżety oszczędnie. Dostały więc za mało pieniędzy i stąd w pierwszym roku te dwa szczeble samorządu biedowały. Województwa nawet trochę dłużej, bo aż do momentu, kiedy dostały unijne pieniądze - dopiero wtedy odetchnęły i nabrały rzeczywiście rozmachu.

Powiaty i województwa miały swoje dochody, którymi w końcu zaczęły rozsądnie gospodarować. Pamiętam, że powiaty, które w pierwszym roku wydały na drogi powiatowe w sumie 500 mln zł, chyba w trzecim wydały już 4 mld zł na działania inwestycyjno-remontowe.

Jak z perspektywy czasu ocenia ma pan funkcjonowanie powiatów? ZMP jest za ich utrzymaniem?

- Powiaty się spisały. Wbrew temu, co mówią malkontenci, że są one niepotrzebne. Może i są niepotrzebne, tylko nikt nie chce realizować tych zadań, które realizują powiaty. Tylko 130 z 2500 gmin realizowało na początku lat 90. zadania na mocy porozumienia z urzędami rejonowymi, czyli bardzo niewiele, ponieważ wiązało się to z dodatkowymi obowiązkami, a niekoniecznie z dużymi pieniędzmi.

Związek Miast Polskich nigdy nie poparł stanowiska mówiącego, że powiaty są niepotrzebne, ale też nie powiedział, że powiaty są niezbędne, może poza okresem kiedy były one wprowadzane. Potem nigdy nie zmienił tego stanowiska. Jest ono takie, że powiaty można zlikwidować pod warunkiem, że potrafimy sobie wyobrazić kto będzie realizował ich zadania, a to są ważne zadania. Powiaty realizują dużą część obsługi administracyjnej mieszkańców, mają szkoły średnie, drogi powiatowe i szpitale powiatowe. Dopóki nie będzie ustalone, kto ma te zadania wykonywać, to mówienie o likwidacji powiatów jest niepoważne.

Dzisiaj w ramach prac nad średniookresową strategią rozwoju kraju mówi się o konieczności przypisania niektórym miastom w tej policentrycznej strukturze osadniczej funkcji subregionalnych. Jeżeli zaczynamy iść w tym kierunku, to stwarza się jakaś perspektywa zastąpienia powiatów subregionami. Ich potrzeba ok. 60, biorąc pod uwagę dzisiejszy układ terytorialny kraju, czyli trochę więcej, niż było starych województw. Jest więc pewna wizja roli tych miast, ale ona wymagałaby bardzo daleko idących zmian kompetencyjnych.

Jeżeli miasta miałyby pełnić funkcję rzeczywiście subregionalną, czyli np. Chełm, Zamość i Biała Podlaska zazębiać się między sobą i z Lublinem, który jest stolicą regionu, to musiałyby w kilku dziedzinach uzyskać kompetencje, jakich dzisiaj nie mają. A one w ogóle nie myślą dzisiaj w tak daleko idących kategoriach, bo raczej skupiają się na tym, co miasto „straciło”, kiedy przestało być siedzibą województwa.

Jakie konkretnie mogłyby to być funkcje?

- Taką funkcją subregionalną, której nikt w Polsce nie realizuje, jest np. komunikacja ponadgminna. Większość powiatów tego nie robi, a komunikacja ponadgminna wiążąca się też z walką z wykluczeniem komunikacyjnym powinna mieć gospodarzy i to powinny być miasta subregionalne wraz z kilkoma dzisiejszymi powiatami. Miasta subregionalne muszą zacząć myśleć w szerszym zakresie niż tylko swój własny, wąsko zrozumiany obszar funkcjonalny.

Reformy tego rodzaju jednak nikt nie przygotuje z dnia na dzień. Trzeba zacząć budować jakąś wizję, jak to ma wyglądać. To oczywiście wizja zadań poszczególnych kategorii samorządów w zmieniających się warunkach. Z tego, co mi wiadomo, dzisiaj nikt poważnie takich badań nie prowadzi.

W mojej opinii gmin w Polsce powinno być mniej więcej tyle, ile jest miast i gminy powinny mieć charakter miejsko-wiejski jako typowa gmina. Gminy obwarzankowe są absolutnym nieporozumieniem, bo jeżeli mała gmina jest dodatkowo podzielona na miasteczko dwutysięczne i kilkutysięczny teren wiejski, a są takie sytuacje w Polsce, to jest to czysty nonsens funkcjonalny i nonsens marnowania potencjałów. Taki obszar ma tyle wzajemnych zależności, że to powinna być jedna jednostka administracyjna.

Konkretna liczba gmin powinna być wynikiem reformy, a nie z góry ustalona, żeby potem dostosować do niej siatkę. Musimy się zastanowić nad tym, jaki potencjał musi być w rękach gminy, żeby mogła wywiązać się ze swoich zadań wobec mieszkańców. Przecież niektóre z tych zadań już dzisiaj przekraczają granice administracyjne, bo gospodarka odpadami odbywa się już często w związkach gmin, podobnie obsługa sieci wodociągowo-kanalizacyjnych.

Należałoby więc poważnie pomyśleć o konieczności restrukturyzacji tego podstawowego szczebla i to nie w kontekście ambicjonalnym, tylko w kontekście funkcjonalnym. Można też pójść w tym kierunku co Francja, czyli odebrać część zadań. Tam nie udało się zmniejszyć liczby gmin, ale zabrano im zadania, które są przekazywane z powrotem związkom gmin po tym, jak one przekroczą odpowiednią liczbę mieszkańców. Zastosowano kryterium liczby mieszkańców, bo uznano, że jak na jakimś terytorium mieszka np. 30 tys. mieszkańców, to jest to wystarczający potencjał, żeby dane zadanie mogło być realizowane przez gminę.

Na końcu i tak wszystko rozbija się o pieniądze. Obecna ustawa o dochodach JST jest dobra?

- Jest lepsza niż poprzednia, uchwalona w 2003 r., która mniej lub bardziej sprawdzała się przez szereg lat, po czym została w ramach Polskiego Ładu kompletnie zdewastowana. Tę dewastację sztukowano poprzez ręczną redystrybucję pieniędzy z Warszawy, przy czym częściowo miała ona formę kroplówki, a częściowo rozdawnictwa pieniędzy na inwestycje, które nie było rozdawnictwem obiektywnym.

Już abstrahując od całej polityki, na oko było widać, że swoim dawano więcej niż innym, a jak innym dawano więcej to raczej na pokaz. To nie było obiektywne. Dodatkowo w tych rozporządzeniach Rady Ministrów, które ustanawiały ten program i inwestycji strategicznych, był zapis, że propozycje przedstawiają jakieś komitety sterujące, ale Prezes Rady Ministrów może wszystko zmienić. To ordynarny przykład braku obiektywizmu i braku kryteriów, które powinny być stosowane przy rejestracji pieniędzy z centrum w dół.

Aktualna ustawa ma też jednak szereg wad strukturalnych. Przede wszystkim przyjęte determinanty nie zawsze dobrze działają. Posłużono się statystyką i oczywiście jak się operuje średnimi, to zawsze da się wskazać kryterium, które najtrafniej opisuje jakieś zjawisko. Ale miasta i gminy się porównują między sobą. I prezydent Chełma pokazuje niejednokrotnie, że on się porównuje z Zamościem i z Białą Podlaską, bo to są podobne miasta położone w tym samym województwie o zbliżonej liczbie mieszkańców i właściwie identycznych funkcjach subregionalnych. Tylko, że on ma poziom tych dochodów podatkowych wcale nie większy niż ci koledzy, a subwencję dwa razy mniejszą. I to wynika z tych determinant, więc to jest jaskrawy przykład, że one nie zawsze działają, więc trzeba się im przyjrzeć.

W tym zakresie spore zmiany zaszyły w kwestii finansowania oświaty…

- I tzw. determinanty oświatowe są najgorsze, bo one nadal mówią o podziale ustalonej z sufitu kwoty. Wyliczono ją tak, że wzięto kwotę subwencji z poprzedniego roku i zwaloryzowano ją jakimś tam wskaźnikiem. Gminy dalej do oświaty dopłacają, tyle że teraz już nie mogą powiedzieć, że dostały za małą subwencję, bo nie ma już subwencji oświatowej. Ona została ukryta i rozparcelowana częściowo do własnych dochodów, a częściowo u słabszych podmiotów jest w tej subwencji ogólnej, która uzupełnia dochody własne. Po algorytmie ustalania potrzeb finansowych w dziedzinie edukacji widać, że to jest stary algorytm dzielenia niewystarczającej kwoty.

System finansowania oświaty trzeba zbudować od nowa. Moim zdaniem optymalne jest rozwiązanie francuskie, czyli kiedy gminy są gospodarzami szkół i mają na to pieniądze, a nauczyciel jest urzędnikiem państwowym, któremu płaci minister. Dzisiaj gminy nie mają najmniejszego wpływu na pensje nauczycieli, które są negocjowane między silnymi związkami zawodowymi a państwem. Gminy są tylko kasjerem, który wypłaca te pensje.

Skoro rząd ustala te pensje, to niech je wypłaca i odczuje skutki tych negocjacji. Nawet w zeszłym roku, kiedy subwencja wzrosła z roku na rok o 23 mld zł i był to największy skok w historii subwencji oświatowej, na który zdobył się nowy rząd (rząd PiS zaplanował jej zwiększenie o 11,5 mld zł), to nie spowodowało to, że przestaliśmy dopłacać do pensji nauczycieli, nie mówiąc o innych wydatkach.

Należałoby też oddać JST autonomię w dziedzinie ustalania sieci szkół. Dobrym pomysłem minister Nowackiej jest zwiększenie możliwości łączenia szkół, dzięki czemu można zlikwidować nieefektywną szkołę przez jej połączenie z inną szkołą i stopniowo ją wygaszać. Ale restrukturyzacja jest absolutnie niezbędna.

Przepisów, w oparciu o które muszą działać samorządy, jest według pana za dużo?

- Deregulacja jest potrzebna nie tylko w przepisach dotyczących przedsiębiorców, ale także samorządu. Tak, przepisów jest za dużo i zbyt duża jest ingerencja administracji centralnej w sprawy i zadania własne samorządu. Oczywiście państwo ma prawo ustanowić standardy, ale w trybie rozporządzeń regulowane są takie szczegóły, które naprawdę powinny być w rękach JST.

W stosunku do zadań własnych ustawy powinny określać zasady realizacji tych zadań i ewentualnie jakieś standardy, które państwo postanowi, że są na tyle ważne, że należy je narzucić. We wszystkich pozostałych sprawach samorząd powinien móc dostosować sposób wykonywania zadań do lokalnych warunków i potrzeb. Przy zadaniach zleconych natomiast niech piszą, co chcą.

Paradoksalnie są tacy samorządowcy, którzy nie boczą się na te rozporządzenia. Skoro zadanie nazywa się własne, ale ktoś odgórnie wszystko ustalił, to on już może siedzieć i pić kawę. Ale ja jestem samorządowcem, który inaczej pojmuje samorząd.

Dwukadencyjność. Temat wałkowany od dawna i po przejęciu władzy przez nowy rząd przez wielu szykowana do uchylenia, a jednak nadal obowiązuje…

- To jest tak naprawdę odebranie prawa decydowania ludziom, w dodatku to ograniczenie zastosowano tylko do jednej kategorii osób w Polsce. Poza Prezydentem RP, to bierze się stąd, że podobnie jak w innych krajach demokratycznych, nie ma on nikogo nad sobą i nie jest poddany żadnej politycznej kontroli przez okres sprawowania władzy. Jedyną kontrolą dla niego są wybory.

W przypadku wójta, burmistrza, prezydenta miasta jest natomiast tyle organów kontrolnych nad nimi, że ograniczenie kadencji w tym wypadku jest czystym nonsensem. Mają organ stanowiący, który mu ustala budżet, prokuraturę, Regionalną Izbę Obrachunkową, urząd nadzoru w postaci wojewody, NIK i cały szereg instytucji, które go ściśle kontrolują.

Ograniczenie liczby kadencji wprowadziły partie polityczne, ponieważ wójtowie i burmistrzowie w zdecydowanej większości są bezpartyjni. Zwykle kandydaci wystawiani przez partie nie mają szans z takim bezpartyjnym burmistrzem, który się sprawdził i ma duże poparcie w społeczności lokalnej. To duże poparcie nazwano więc układem, co jest absolutną niesprawiedliwością.

Społeczności lokalne naprawdę są mądre. W ostatnich wyborach samorządowych wymieniono 41 proc. wójtów, burmistrzów i prezydentów, więc to nie jest tak, że są jakieś niewzruszalne sitwy. Są tacy, którzy przegrywają po jednej kadencji, ale i tacy, co mają więcej niż 2 kadencje, bo są dobrzy i mają akceptację swojej społeczności lokalnej. Mówienie, że prezydent miasta czy wójt ma sitwę, oznacza obrażenie tysięcy ludzi, którzy na niego głosowali i chcą, żeby dalej nim był. Po prostu w Polsce wójtowie, burmistrzowie i prezydenci wymknęli się partiom spod kontroli.

Rozumiem, że obecny rząd jest w trudnej sytuacji, bo ma niesprzyjającego prezydenta i nie jest w stanie z niektórymi sprawami poważniejszymi niż kwestie samorządowe się uporać, typu wymiar sprawiedliwości itd. Odłożono natomiast kwestie samorządowe na bok, podczas gdy one w wielu wypadkach oznaczały wyłącznie nasze postulaty przywrócenia stanu poprzedniego. I jeżeli to jest trudne, to „gratuluję”.