De belangrijkste staatsorganen. De rollen van de Raad van State en de Rekenkamer (die nu in crisis verkeert).

Over hetzelfde onderwerp:

Overheden zijn organen van een dusdanige omvang en complexiteit dat ze niet zouden kunnen functioneren zonder een bepaald aantal mensen aan de top, met niet-sectorale kennis, uitgerust met analyse- en beleidsvormingscapaciteiten, bekwaam in personeelsmanagement en directe ervaring op verschillende vlakken van het publieke universum. Deze mensen maken doorgaans deel uit van wat, met een Franse uitdrukking, "grote organen" wordt genoemd. Deze uitdrukking is ontstaan ​​in het ancien régime en gaat gepaard met een andere, "grote scholen", omdat in dat land speciale scholen werden opgericht om hen op te leiden .

Anderzijds zou het politieke orgaan aan de top van de openbare machten zijn taken niet kunnen uitvoeren zonder structuren die we, omwille van de eenvoud, dienaren noemen. Deze structuren beschikken over de noodzakelijke 'expertise' om een ​​complex organisme als de hedendaagse staat, en dus ook Italië, te leiden.

De instellingen die de staat omringen zijn vandaag de dag des te noodzakelijker omdat de staatsmachten intern pluralistisch zijn geworden (onafhankelijke autoriteiten, agentschappen, entiteiten in het centrum; regio's, lokale entiteiten in de periferie; vele met hun kroon van deelnemende bedrijven). Bovendien maken de staatsmachten extern nu deel uit van meerdere netwerken van andere internationale en mondiale mogendheden en van supranationale rechtsordes, waarvan sommige regulerend zijn, andere consulterend. Het fungeren als schakel tussen interne polyarchie en externe netwerken is de taak van overheden, die echter niet zonder grote organen kunnen .

Lees ook:

Het publieke en private sterrenstelsel

Wat we nog steeds de staat noemen, bestaat vandaag de dag uit een geheel van organen, zozeer zelfs dat we de persoon van de staat, de publieke sector, de uitgebreide publieke sector, in ogenschouw moeten nemen. Zoals reeds vermeld, omvat het onafhankelijke autoriteiten (de transportautoriteiten, de autoriteiten voor energie, netwerken en milieu, de mededingings- en marktautoriteiten, de autoriteiten voor communicatiegaranties, de Bank van Italië, de Commissie voor Maatschappij en Beurs, de Commissie voor stakingen in de openbare diensten, de bescherming van persoonsgegevens, de toezichthouder op pensioenfondsen, alsook het parlementaire begrotingsbureau); agentschappen (zoals de belastingdienst, het agentschap voor staatseigendommen en het farmaceutisch agentschap); overheidsinstanties (zoals INPS, INAIL, CNR, het Istituto Superiore di Sanità, ISTAT). Dit zijn gespecialiseerde structuren waar veelal neutrale experts werken en beleid uitvoeren met een mate van efficiëntie die politici niet kennen, zoals Giandomenico Majone opmerkte in een essay uit 1996 voor het Schuman Centrum van het Europees Universitair Instituut. De Ierse wetenschapper Peter Mair heeft deze entiteiten in verband gebracht met een fenomeen van depolitisering, dat overeenkomt met de teloorgang van partijregeringen en de noodzaak om terug te vallen op instellingen die Majone als niet-majoritair definieerde.

Het publieke universum wordt vergezeld door intermediaire instanties, privaat maar relevant voor de gemeenschap. Dit betreft een groot aantal handels-, klassen- en beroepsverenigingen. Elke overheid moet ook met deze instanties in dialoog treden, niet alleen met de instanties die tot het publieke universum behoren . Om deze taak te vervullen, heeft het politieke orgaan ook kantoren nodig die fungeren als coördinatie- en beleidsvoorbereidende structuren.

Mondiale en supranationale constellaties buiten de staat

Elk gebied van menselijke activiteit is toevertrouwd aan "ad hoc"-organismen met superstatelijke dimensies. Er zijn naar schatting wereldwijd ongeveer 2000 regelgevingsregimes en er zijn enkele tienduizenden organisaties die worden omschreven als "forums", voor overleg en debat, die zich bezighouden met documentatie, onderzoek, voorstellen en echt kleine sectorale parlementen.

Grote lichamen als beleidsmakers

Om al deze organen en hun activiteiten te beheren, verbindingen te leggen, de nodige onderhandelingen te leiden, beslissingen voor te bereiden en zelfs vóórdat de hoofdlijnen van het beleid worden uitgezet, heeft het politieke orgaan echte generalistische "beleidsmakers" nodig, "bon à tout faire", zoals de Fransen zeggen. Ze worden ten onrechte staforganen genoemd; in plaats daarvan voeren ze taken uit die veel breder zijn dan die van assistentie . Dit is de reden voor de oprichting van grote organen, echte reserves van "hogere ambtenaren", die zich kenmerken door bekwame generalisten, "allrounders" zoals de Angelsaksische term dat zegt.

De kinderdagverblijven en de keuzes

Om de taken van subsidiaire "beleidsmakers" uit te voeren, hebben sommige landen zich toegerust door kweekvijvers te ontwikkelen waaruit, op basis van discretionaire beslissingen van het politieke orgaan, de "grands commis" worden samengesteld. Deze kweekvijvers worden in Frankrijk omschreven als "pépinières de grands commis de l'État". De twee belangrijkste Franse kweekvijvers zijn de "Conseil d'État" en de "Inspection de Finance". De eerste zorgt voor een reserve aan bekwame juristen-administrateurs, de tweede voor een bron van economen met expertise in overheidsfinanciën. Andere landen maken echter uitgebreid gebruik van de particuliere sector, de industrie en stichtingen: dit is het geval in de Verenigde Staten . Italië bevindt zich in het midden, omdat het twee organen heeft die eveneens door de Grondwet zijn erkend, half rechtsprekend en half administratief: de Raad van State en de Rekenkamer.

De Raad van State en de Rekenkamer

De Raad van State heeft in totaal 1.287 medewerkers . Slechts 460 van hen zijn magistraten, waarvan de meerderheid (268) sectievoorzitters of gelijkwaardig zijn. Het is dus een beperkt en sterk vertikaal orgaan. Bovendien telt het een administratieve structuur van 823 personen, bijna het dubbele van het aantal magistraten. Ten slotte is de Raad van State over het algemeen grotendeels gefeminiseerd, maar slechts een derde van de magistraten is vrouw. Toegang tot dit orgaan wordt verkregen na ervaring in de regionale administratieve rechtbanken, via een politieke nominatie of via een vergelijkend onderzoek op tweede niveau, waarvoor werkervaring in een bestuursfunctie vereist is.

De Rekenkamer heeft een groter aantal medewerkers, namelijk 2.469, waarvan 477 magistraten . Ook hier is er een opvallende verticalisering: 267 zijn afdelingsvoorzitters en vergelijkbare functies. Het administratieve personeel bestaat uit 1.992 mensen, ongeveer vier keer zo veel als dat van de rechterlijke macht. De feminiseringsgraad is vergelijkbaar met die van de Raad van State. Beide organen hebben een bijzonderheid die ook in vergelijkbare Franse instellingen voorkomt: naast politiek-administratieve taken, voeren ze ook controlerende en rechtsprekende taken uit.

De Algemene Rekenkamer van de Staat

De Algemene Rekenkamer, een structuur binnen het Ministerie van Economie en Financiën, vervult eveneens een belangrijke rol, zowel omdat het het enige zenuwstelsel van het overheidsapparaat is, met vertakkingen in de meeste van zijn afdelingen, als omdat het verantwoordelijk is voor het vastleggen en beoordelen van de financiële aspecten van overheidsapparaten, waardoor het een daadwerkelijke sturende rol kan spelen binnen de administraties. De Algemene Rekenkamer leent echter , behalve in uitzonderlijke gevallen, geen eigen personeel uit aan andere administraties , zoals wel het geval is bij de andere twee instanties. De medewerkers opereren dus in relatie tot de meest uiteenlopende overheidsafdelingen, maar blijven binnen hun eigen kader.

De drievoudige rol van de Raad van State en de Rekenkamer

De Raad van State en de Rekenkamer vervullen een drievoudige rol: ze zijn broedplaatsen voor groot personeel, ze vervullen controlerende en adviserende functies en ze beoordelen de administraties. Deze co-existentie van uiteenlopende taken roept periodiek vragen op over mogelijke belangenconflicten, die steeds op onbevredigende wijze moeten worden opgelost. De co-existentie van de drie rollen is echter functioneel voor de eerste. Het is namelijk moeilijk om voldoende kennis te hebben van de overheidsinstantie en haar vertakkingen. Deze worden vervangen door de adviserende, controlerende en rechtsprekende taken, die voor het personeel van beide instanties "vensters" openen over de feitelijke werking en het disfunctioneren van vele structuren.

Drie kenmerken van de Raad van State en de Rekenkamer

De Raad van State en de Rekenkamer kunnen hun rol spelen dankzij drie kenmerken van hun personeel. Ten eerste omdat het bestaat uit zowel specialisten als generalisten. Ten tweede omdat het personeelsstatuut een hoge mate van professionele mobiliteit mogelijk maakt en hen de mogelijkheid biedt om naar andere administraties over te stappen. Het derde kenmerk is een negatieve factor: de uitsluitend juridische voorbereiding, met name van de Rekenkamer. Er zijn geen statistici, economen, accountants of andere specialisten in de sociale wetenschappen die nodig zouden zijn voor de administratie.

Het bewijs: de hier gepresenteerde gegevens, met betrekking tot de numerieke consistentie van de twee organen, zijn de meest recente, maar dateren van 2022. We kunnen herhalen wat een ambtenaar een eeuw geleden opmerkte: de administratie leeft zonder de rekeningen en de rekeningen leven zonder de administratie. Dit leidt tot een algemene onwetendheid over zowel het administratieve als het politieke orgaan en tot een opmerkelijke precaire situatie in het personeelsbeleid van de overheid .

De Rekenkamer: een geval van heterogene doeleinden

Dit korte onderzoek naar de belangrijkste Italiaanse staatsorganen kan niet eindigen zonder de crisis te bespreken waarin de Rekenkamer zich bevindt. Haar belangrijkste taak zou die van "het oog van het Parlement" moeten zijn en zou moeten bestaan ​​uit een uitgebreide evaluatie van de werking van het administratief-financiële systeem, waarover jaarlijks aan het Parlement verslag moet worden uitgebracht. Naast juridisch geschoold personeel zou er ook personeel moeten zijn met een statistische, boekhoudkundige en economische opleiding.

De leden van de Rekenkamer hebben zich echter niet de moeite getroost om deskundigen op deze gebieden aan te werven en hebben de nadruk gelegd op twee minder belangrijke functies die haar worden toegeschreven: preventieve controle, die uitsluitend op overheidsbesluiten zou moeten worden uitgeoefend, en rechtspraak . Het gevolg is dat de Rekenkamer is verzand in kleine, incidentele taken die haar misschien meer macht geven en de activiteiten van het bestuur bepalen, maar die zeker minder nuttig zijn voor de zorg voor het algemeen belang. Dit leidt tot een ware heterogeniteit van doelstellingen, met verlies van verantwoordelijkheid binnen het orgaan.

Meer over deze onderwerpen: