I grandi corpi dello stato. I ruoli del Consiglio di stato e della Corte dei conti (che oggi è in crisi)

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I poteri pubblici sono organismi di dimensioni e complessità tali che non potrebbero funzionare senza un certo numero di addetti posti al vertice, con una conoscenza non settoriale, dotati di capacità di analisi e di formulazione di politiche, abili nella gestione del personale, forniti di esperienza diretta in più punti della galassia pubblica. Questi addetti fanno normalmente parte di quelli che, con un’espressione di origine francese, si chiamano “grandi corpi”. Questa espressione nasce già nell’antico regime e si accompagna con un’altra, “grandi scuole”, perché, in quel paese, per formarli vennero istituite apposite scuole.

D’altra parte, il corpo politico al vertice dei pubblici poteri non potrebbe svolgere le sue funzioni senza strutture che, per semplificare, chiamiamo serventi, le quali abbiano l’“expertise” necessaria per guidare un organismo complesso qual è lo stato contemporaneo, e quindi anche l’Italia.

Le istituzioni che fanno corona allo stato sono ancor più necessarie oggi perché i poteri statali all’interno si sono pluralizzati (autorità indipendenti, agenzie, enti al centro; Regioni, enti locali in periferia; molti con le loro corone di società partecipate). I poteri statali, inoltre, all’esterno, fanno ormai parte di molteplici reti di altri poteri internazionali e globali e di ordini giuridici sovranazionali, alcuni di regolazione, altri di consultazione. Agire quale raccordo tra la poliarchia interna e le reti esterne è compito proprio dei governi, i quali però non possono fare a meno dei grandi corpi.

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La galassia pubblica e quella privata

Quello che continuiamo a chiamare stato è oggi costituito da un insieme di organismi, tanto che bisogna considerare la persona dello stato, il settore pubblico, il settore pubblico allargato. Come già accennato, ne fanno parte autorità indipendenti (quella dei trasporti, quella dell’energia, delle reti e dell’ambiente, quella della concorrenza e del mercato, quella di garanzia delle comunicazioni, la Banca d’Italia, la Commissione per la società e la Borsa, quella per lo sciopero nei servizi pubblici, quella di tutela dei dati personali, quella di vigilanza sui fondi pensione, nonché l’ufficio parlamentare di Bilancio); agenzie (quali l’agenzia delle entrate, quella del demanio e quella del farmaco); enti pubblici (quali l’Inps, l’Inail il Cnr, l’Istituto superiore di sanità, l’Istat). Si tratta di strutture specializzate dove lavorano esperti per lo più neutrali che portano avanti politiche con un livello di efficienza che i politici non conoscono, come ha osservato Giandomenico Majone in un saggio del 1996 scritto per lo Schuman Center dell’Istituto universitario europeo. Lo studioso irlandese Peter Mair ha messo in connessione queste entità con un fenomeno di depoliticizzazione che corrisponde al declino del governo di partito e a un bisogno di far ricorso a istituzioni definite da Majone non maggioritarie.

Alla galassia pubblica si aggiungono i corpi intermedi, privati ma rilevanti per la collettività. Si tratta di un numero vasto di associazioni di categoria, di ceto, di professione. Ogni governo deve dialogare anche con questi, non solo con gli organismi appartenenti alla galassia pubblica. Anche per assolvere a questo compito, il corpo politico ha bisogno di uffici operanti come strutture di raccordo e di preparazione di politiche.

Le costellazioni globali e sovranazionali fuori dallo stato

Ogni campo dell’attività umana è affidato a organismi “ad hoc” di dimensioni ultrastatali. E’ stato calcolato che vi sono circa 2.000 regimi regolatori globali e che ammontano a diverse decine di migliaia le organizzazioni definite “forum”, di consultazione e di dibattito, impegnate nell’attività di documentazione, studio, proposta, veri e propri piccoli parlamenti settoriali.

I grandi corpi come policy maker

Per reggere tutti questi organismi e le loro attività, stabilire raccordi, guidare i necessari negoziati, preparare le decisioni e prima ancora disegnare le linee di fondo delle politiche, il corpo politico ha bisogno di veri e propri “policy makers” generalisti, “bon à tout faire”, come dicono i francesi. Vengono erroneamente chiamati organi di staff; invece, svolgono compiti ben più vasti di quelli di assistenza. Questa è la ragione della costituzione di grandi corpi, vere e proprie riserve di “higher civil servants”, la cui caratteristica è di essere abili generalisti, “all rounder” secondo l’espressione anglosassone.

I vivai e le scelte

Per svolgere i compiti di “policy makers” sussidiari, alcuni paesi si sono attrezzati, sviluppando vivai dai quali vengono tratti, sulla base di decisioni discrezionali del corpo politico, i “grands commis”. Questi vivai sono definiti in Francia “pépinières de grands commis de l’État”. I due principali vivai francesi sono il “Conseil d’État” e l’“Inspection de Finance”. Il primo assicura una riserva di valenti giuristi-amministratori, la seconda una fonte di economisti esperti di finanza pubblica. Altri paesi, invece, fanno ricorso in larga misura al settore privato, all’industria e alle fondazioni: questo è il caso degli Stati Uniti. L’Italia è una via di mezzo, perché ha due corpi riconosciuti anche dalla Costituzione, a metà giurisdizionali e a metà amministrativi, il Consiglio di stato e la Corte dei conti.

Il Consiglio di stato e la Corte dei conti

Il Consiglio di stato ha un totale di 1.287 dipendenti. Tuttavia, all’interno solo 460 sono magistrati e di questi la maggior parte (268) è composta da presidenti di sezione o equiparati. Si può quindi notare che è un corpo ristretto e molto verticalizzato. Inoltre, ha una struttura amministrativa servente di 823 persone, quasi il doppio dei magistrati. Infine, è complessivamente largamente femminilizzato, ma solo un terzo dei magistrati è composto da donne. A questo corpo si accede dopo un’esperienza nei tribunali amministrativi regionali, oppure mediante nomina politica o con un concorso di secondo grado, che richiede cioè di avere esperienza di lavoro in un’amministrazione.

La Corte dei conti ha un numero maggiore di addetti, 2.469 di cui 477 sono magistrati. Anche in questo caso si registra una notevole verticalizzazione: 267 sono presidenti di sezione ed equiparati. Il personale amministrativo è composto di 1.992 persone, circa quattro volte quello di magistratura. Il tasso di femminilizzazione è simile a quello del Consiglio di Stato. I due organi hanno una peculiarità che è presente anche negli analoghi istituti francesi, quella di svolgere, accanto a compiti politico-amministrativi, anche compiti di controllo e giurisdizionali.

La Ragioneria generale dello stato

Anche la Ragioneria generale dello stato, una struttura all’interno del ministero dell’Economia e delle Finanze, svolge una funzione importante, sia perché è l’unico sistema nervoso dell’apparato pubblico, con ramificazioni nella maggior parte delle sue terminazioni, sia perché è chiamata a registrare e a tener conto degli aspetti finanziari degli apparati pubblici, ciò che consente di svolgere un vero e proprio ruolo di guida delle amministrazioni. Tuttavia, la Ragioneria generale dello stato, salvo casi eccezionali, non presta proprio personale alle altre amministrazioni, come accade per gli altri due organismi, per cui i suoi addetti operano in rapporto con le più diverse terminazioni pubbliche, ma rimanendo nel proprio corpo di appartenenza.

Il triplice ruolo del Consiglio di stato e della Corte dei conti

Consiglio di stato e Corte dei Conti hanno un triplice ruolo: sono vivai di grandi commessi, svolgono funzioni di controllo-consulenza, sono giudici delle amministrazioni. Questa coesistenza di compiti disparati fa sorgere periodicamente interrogativi sui possibili conflitti di interessi, a cui si cerca di porre rimedio in modi sempre insoddisfacenti. Tuttavia la coesistenza dei tre ruoli è funzionale al primo di essi. Infatti, è difficile avere una sufficiente conoscenza dell’organismo pubblico e delle sue ramificazioni. Suppliscono il compito di consulenza, quello di controllo e quello giurisdizionale, che aprono al personale dei due corpi delle “finestre” sul funzionamento effettivo e sul malfunzionamento di molte strutture.

Tre caratteristiche del Consiglio di stato e della Corte dei conti

Il Consiglio di stato e la Corte dei conti possono svolgere il loro ruolo grazie a tre caratteristiche del loro personale. In primo luogo, perché esso è composto sia di specialisti, sia di generalisti. In secondo luogo, perché lo statuto del personale consente un’alta mobilità professionale e permette ad esso di spostarsi in altre amministrazioni. La terza caratteristica costituisce un fattore negativo: la preparazione esclusivamente giuridica, in particolare della Corte dei conti. Sono assenti statistici, economisti, ragionieri, altri specialisti in scienze sociali che sarebbero necessari all’amministrazione.

La prova: i dati qui presentati, relativi alla consistenza numerica dei due corpi, sono i più recenti, ma risalgono al 2022. Si può ripetere quello che osservò già un secolo fa un funzionario pubblico: l’amministrazione vive senza i conti e i conti vivono senza l’amministrazione. Questo produce una generale ignoranza sia del corpo amministrativo che del corpo politico e una notevole precarietà delle politiche del personale pubblico.

La Corte dei conti: un caso di eterogenesi dei fini

Questo sintetico esame dei grandi corpi dello stato in Italia non può terminare senza la segnalazione dello stato di crisi in cui versa la Corte dei conti. Il suo compito principale sarebbe quello di “occhio del Parlamento” e dovrebbe svolgersi valutando complessivamente il funzionamento del sistema amministrativo-finanziario per darne conto ogni anno al Parlamento. Per fare questo, accanto a personale con preparazione giuridica, dovrebbero lavorare addetti con preparazione statistica, ragioneristica, economica.

Tuttavia, i componenti della Corte dei conti non si sono preoccupati di reclutare esperti di questi settori e hanno accentuato due funzioni minori ad essa attribuite, quella del controllo preventivo, che dovrebbe esercitarsi solo sugli atti del governo, e quella giurisdizionale. La conseguenza è che la Corte dei conti si è dispersa in funzione minute, episodiche che dànno ad essa, forse, maggiore potere, condizionando l’attività dell’amministrazione, ma certamente sono meno utili alla cura dell’interesse pubblico. Questo sta producendo una vera e propria eterogenesi dei fini, con perdita di quota dell’organo.

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