Palestine. Comment un nouvel État est-il reconnu ?

Cette demande était entendue depuis plusieurs mois parmi les partis de gauche : le Portugal devait reconnaître la Palestine. Le gouvernement s'est déclaré à plusieurs reprises « ouvert » à l'idée de deux États, sans toutefois s'engager formellement. Ce jeudi, cette position a été consolidée et le ministère des Affaires étrangères a annoncé le « lancement du processus de reconnaissance de l'État de Palestine, qui culminera en septembre », après consultation du président de la République et des partis siégeant au Parlement par l'exécutif.

Cette décision fait suite aux conclusions de la conférence des Nations Unies sur la mise en œuvre de la solution à deux États au Moyen-Orient, qui s'est tenue de lundi à mercredi à New York. Le Portugal, aux côtés de 14 autres pays, a signé un document défendant cette solution, qualifiant la reconnaissance de l'État de Palestine d'« étape essentielle » vers sa mise en œuvre. Ce document a été signé par l'Islande, l'Irlande, la Norvège, la Slovénie et l'Espagne – pays qui reconnaissent déjà la Palestine comme État –, ainsi que par la France et Malte, qui ont déjà annoncé qu'ils officialiseraient la décision en septembre lors de l'Assemblée générale des Nations Unies.

C'est la France, en collaboration avec l'Arabie saoudite, qui a organisé la conférence, quelques jours après l'annonce unilatérale par Emmanuel Macron de sa reconnaissance de la Palestine. L'objectif de faire aboutir la décision , après des mois d'hésitations, semble atteint. En un peu plus d'une semaine, le Royaume-Uni et le Canada ont également annoncé leur reconnaissance, et plusieurs pays, dont le Portugal, semblent plus proches que jamais d'avancer dans le processus, bien qu'ils posent des conditions , telles que la démilitarisation du Hamas et son retrait du gouvernement, la libération de tous les otages encore détenus à Gaza et la réforme de l'Autorité palestinienne, qui gouverne la Cisjordanie.

Mais, après tout, comment se déroule ce processus et quel impact a-t-il ?

Les caractéristiques déterminantes d'un État ont été définies dans la Convention de Montevideo sur les droits et les devoirs de l'État, en 1993. Selon ces accords, les caractéristiques sont : une population permanente, des frontières définies, un gouvernement et la capacité de définir et de mettre en œuvre une politique étrangère, énumère le New York Times .

Dans le cas de la Palestine, la population est d'environ 2,1 millions dans la bande de Gaza et 3,3 millions en Cisjordanie . La question des frontières fait l'objet de débats internationaux, mais elle fait généralement référence aux frontières des territoires palestiniens occupés définies dans les accords d'Oslo de 1993, qui englobent la bande de Gaza et la Cisjordanie dans leur intégralité, avec Jérusalem-Est pour capitale.

Le gouvernement appartient à l'Autorité palestinienne ; l'une des conditions posées par l'Occident à la reconnaissance de la Palestine est donc la réforme de cette instance et le départ du Hamas, qualifié de groupe terroriste, du gouvernement. Le pouvoir de l'Autorité palestinienne est limité par son manque actuel de légitimité et l'occupation israélienne. Cependant, la politique étrangère et la diplomatie demeurent ses domaines d'action.

La première étape vers la reconnaissance d'un État est une proclamation interne unilatérale à cet effet. En Palestine, cette proclamation a été faite le 15 novembre 1988 par l'Organisation de libération de la Palestine (OLP), dirigée par Yasser Arafat. Cependant, c'est la reconnaissance internationale de cet État qui légitime son existence dans la pratique. L'État de Palestine a été reconnu par des dizaines de pays dès 1988.

La reconnaissance est également une décision unilatérale d'autres États validant la revendication de souveraineté sur un territoire donné. En pratique, cela implique l'établissement de relations diplomatiques formelles – une ambassade et un poste d'ambassadeur sont créés – et l'élaboration d'accords. Cependant, à ce stade, la reconnaissance de la Palestine est avant tout un geste symbolique, validant une cause politique : l'autodétermination du peuple palestinien.

Quelques heures après le crime, la police retrouvera l'assassin d'Issam Sartawi, le leader palestinien tué dans le hall d'un hôtel d'Albufeira. Mais elle découvrira aussi qu'il n'est pas celui qu'il prétend être. « 1983 : Portugal à Queima-Poupa » raconte l'année où deux groupes terroristes internationaux ont attaqué le Portugal. Un commando paramilitaire a pris d'assaut une ambassade à Lisbonne, et cette exécution sommaire en Algarve a secoué le Moyen-Orient. Le récit est assuré par l'actrice Victoria Guerra, avec une bande originale de Linda Martini. Écoutez le deuxième épisode sur le site d'Observador , sur Apple Podcasts , sur Spotify et sur YouTube Music . Et écoutez le premier ici .

Dans ce cas, la reconnaissance de la Palestine par les pays qui reconnaissent déjà l'État d'Israël nécessite également « une révision complète des relations bilatérales avec Israël », a déclaré au New York Times Ardi Imseis, ancien fonctionnaire de l'ONU et professeur de droit à l'Université Queen's en Ontario. En effet, les pays doivent revoir leurs accords économiques, politiques et culturels afin de s'assurer qu'ils ne violent pas la souveraineté de l'État nouvellement reconnu.

Paul Reichler, avocat ayant défendu la cause de l'État de Palestine devant la Cour internationale de justice, présente un exemple concret au journal américain : après avoir reconnu la Palestine, importer des produits issus des colonies illégales de Cisjordanie revient à collaborer avec Israël, violant ainsi la souveraineté palestinienne. En substance, la reconnaissance accroît les obligations des États, dans ce cas précis, de protéger la Palestine contre les agressions israéliennes de toutes sortes.

Au Portugal, la décision de reconnaître un nouvel État appartient au gouvernement , le ministère des Affaires étrangères étant chargé de « formuler, conduire, exécuter et évaluer » la politique étrangère du pays. La décision est prise après consultation du président de la République et des partis politiques siégeant à l'Assemblée de la République, en tant qu'organes souverains. Selon l'annonce de jeudi, il s'agira de la prochaine étape du pouvoir exécutif. Leur approbation n'est toutefois pas requise.

Un exemple en est la dernière fois que le Portugal a reconnu un nouvel État : le Kosovo, en 2008 , huit mois après que le pays a déclaré son indépendance de la Serbie. Dans ce cas, le président Cavaco Silva, ainsi que le PCP, le Bloc de gauche et le CDS-PP, se sont prononcés contre la reconnaissance, mais cela n’a pas empêché le ministère dirigé par Luís Amado – membre du gouvernement de José Sócrates – d’aller de l’avant avec la décision. Cette fois, ni le président ni l’opposition n’ont exprimé d’opposition catégorique à la décision, bien que les partis à droite du gouvernement aient soutenu qu’elle devait être coordonnée avec les partenaires européens.

Une fois la décision prise, elle est officialisée par une lettre, envoyée ou remise, au gouvernement du « nouvel » État. Si la décision est confirmée, cet événement devrait avoir lieu en septembre, lors de l'Assemblée générale des Nations Unies à New York. Une ambassade est ensuite établie dans le nouvel État reconnu.

Dans le cas présent, le Portugal et la Palestine ont déjà établi des relations diplomatiques. Depuis 1999 , le Portugal dispose d'un bureau de représentation et d'un représentant à Ramallah, où siège également l'Autorité palestinienne. La reconnaissance élèverait cette représentation permanente au statut d'ambassade et d'ambassadeur . La reconnaissance étant une décision unilatérale, la Palestine dispose déjà d'une ambassade au Portugal : le gouvernement portugais a reconnu la représentation diplomatique dans le pays comme une ambassade en 2010.

Nombre des pays qui s'orientent actuellement vers la reconnaissance de la Palestine, dont le Portugal, ont auparavant prôné la création de deux États comme solution pour une coexistence pacifique et stable entre les peuples israélien et palestinien. Aujourd'hui, face à l'offensive militaire israélienne qui continue de faire des victimes dans la bande de Gaza sans qu'une fin soit en vue, la communauté internationale cherche à relancer cette idée par des actions plus concrètes.

Michael Lynk, professeur de droit et ancien expert indépendant des droits de l'homme auprès de l'ONU, affirme que cette action en justice met en évidence la colère , l'indignation et la détresse des pays face à la manière dont Israël mène la guerre à Gaza, selon NPR . Sur la même chaîne, l'analyste du Moyen-Orient Mouin Rabbani a critiqué ce qu'il considère comme une « option à bas coût » pour faire face à la situation.

D'une part, cela permet d'apaiser les revendications nationales en faveur de la reconnaissance de la Palestine, portées par une opinion publique de plus en plus proche de la cause palestinienne. D'autre part, cela ne nécessite pas d'action directe, par exemple sous forme de sanctions, contre l'État d'Israël, proche allié de la plupart des pays qui entament actuellement le processus de reconnaissance.

La Palestine est reconnue comme État par 147 des 193 pays membres de l'ONU. Cependant, cette proportion est bien inférieure si l'on considère uniquement les principales alliances politiques, économiques et militaires mondiales. Seuls 10 des 27 États membres de l' Union européenne (UE) reconnaissent l'État de Palestine, et parmi eux, six l'ont fait avant de rejoindre le bloc européen. Parmi les quatre autres, la décision de l'Espagne, de l'Irlande et de la Slovénie se distingue. Cette décision a été prise l'année dernière, lors de l'offensive militaire israélienne contre la bande de Gaza, qui a débuté après les attentats du 7 octobre 2023.

Parmi les 32 pays de l'OTAN , seuls 14 reconnaissent la Palestine. Aux neuf pays de l'UE membres des deux organisations qui reconnaissent la Palestine s'ajoutent l'Albanie, l'Islande, le Monténégro, la Norvège et la Turquie. Ce chiffre est plus important au sein du G20 – le groupe des 19 pays les plus industrialisés du monde, plus l'UE – où la moitié du groupe reconnaît la Palestine. Les sept pays du G7 (dont aucun ne reconnaît la Palestine), l'Australie et la Corée du Sud restent en dehors du groupe. Cependant, cet équilibre devrait changer en septembre si la France, le Royaume-Uni et le Canada – qui sont membres de l'OTAN, du G7 et, par conséquent, du G20 – reconnaissent la Palestine.

Bien que la plupart des États des Nations Unies reconnaissent la Palestine, son statut n'est pas celui de membre à part entière, mais plutôt celui d' observateur permanent , ce qui lui permet de participer aux travaux de l'ONU, mais sans droit de vote sur les décisions et les résolutions. Le seul autre État bénéficiant de ce statut est le Vatican.

Pour être reconnu comme État à part entière, un pays doit soumettre une candidature au Secrétaire général des Nations Unies. La Palestine a soumis cette candidature à deux reprises : en 2011, puis en avril dernier. Le Secrétaire général examine la candidature et la transmet au Conseil de sécurité, qui décide ensuite si elle doit être examinée par l’Assemblée générale, l’organe qui regroupe tous les États membres.

Pour qu'un État devienne membre à part entière, il doit recueillir neuf voix pour au Conseil de sécurité (15 membres) – et aucun veto des cinq membres permanents – et les deux tiers des voix à l'Assemblée générale. Cependant, la dernière candidature de la Palestine a été rejetée par les États-Unis , l'un des membres permanents.

Outre leur appartenance au G7 et à l'OTAN, deux des États ayant annoncé ces derniers jours leur reconnaissance de la Palestine occupent également une position importante : la France et le Royaume-Uni sont membres permanents du Conseil de sécurité de l'ONU. Cependant, le fonctionnement de cette institution exige, comme indiqué précédemment, que les décisions soient prises sans veto de la part des membres permanents : la Russie, la Chine et les États-Unis.

Or, ce ne sont ni la France ni le Royaume-Uni qui ont opposé leur veto à l'adhésion de la Palestine aux Nations Unies, mais les États-Unis. Par conséquent, pour que sa candidature soit retenue, Washington devrait, au minimum, s'abstenir. Compte tenu des liens étroits entre les États-Unis et Israël , particulièrement évidents entre les administrations de Donald Trump et de Benjamin Netanyahou, cette possibilité ne semble pas plus réaliste qu'il y a un an. De fait, les États-Unis n'ont manifesté aucun intérêt à suivre cette tendance internationale. Au contraire, ils ont condamné ces annonces. Pour ces raisons, il est extrêmement improbable que la reconnaissance de l'État de Palestine par plusieurs puissances internationales modifie son statut aux Nations Unies.