L'indépendance des banques centrales

La semaine dernière, le monde a assisté à une nouvelle scène inhabituelle parmi les nombreuses que réservent les présidences Trump. Côte à côte, casques de chantier sur la tête, le président des États-Unis et le président de la Réserve fédérale américaine ont interrompu une visite du chantier du nouveau siège de la Réserve fédérale à Washington pour s'adresser aux journalistes. Inutile de décrire le reste de la scène. Avec Trump, ces occasions sont plus que de simples démonstrations publiques des idiosyncrasies d'un dirigeant politique. Ce sont des répétitions récurrentes d'une façon de communiquer avec l'électorat qui ressemble le plus possible à l'imagerie et à la tension d'une émission de téléréalité dont l'un des participants – Trump lui-même – est le personnage toujours dominant, toujours indispensable.

Dans ce cas précis, Trump avait l'intention de détruire publiquement la réputation de Powell. Ce n'était qu'une de ses innombrables tentatives. Après que ses tentatives de limogeage de Powell ont été contrecarrées par la Cour suprême des États-Unis, Trump entend désormais, sinon le forcer à démissionner sous une pression politique insupportable, du moins ternir sa réputation, en s'assurant que le prochain président de la Réserve fédérale se montrera plus docile à la volonté de la Maison Blanche, ce qui, dans le contexte actuel, implique une baisse des taux d'intérêt. Mercredi prochain, nous verrons ce que la Réserve fédérale décidera de faire. Je suis convaincu que, dans ce contexte, l'économie américaine est mieux protégée si la politique monétaire n'est pas dictée par les frémissements de Trump. Je ne doute pas non plus que Powell ait réussi à relancer l'économie américaine en douceur après la récente poussée inflationniste que beaucoup prédisaient impossible.

Cependant, le problème sous-jacent n'est pas nouveau et est loin d'être résolu. À savoir : les banques centrales doivent-elles prendre des décisions de politique monétaire en toute indépendance ? Si oui, jusqu'où s'étend cette indépendance ? Comment les critères qui sous-tendent les décisions des banques centrales peuvent-ils être examinés ? Hormis la fonction de supervision bancaire, lorsque celle-ci incombe aux banques centrales, ce n'est pas une mince affaire que de soustraire à la volonté politique de l'exécutif une fonction traditionnellement associée à la souveraineté elle-même, comme la politique monétaire, puisqu'elle vise à déterminer le volume de la masse monétaire, les taux d'intérêt et le taux de change national. Si, au Portugal, ces questions ne sont pas urgentes, c'est parce qu'une décision souveraine quasi consensuelle a été prise de « partager » la souveraineté nationale avec d'autres souverainetés nationales dans le cadre de l'Union européenne et, plus précisément, de l'Union économique et monétaire. En d'autres termes, la décision portugaise sur l'« indépendance » de la banque centrale a été prise dans le cadre d'une décision plus large sur la souveraineté nationale. Par conséquent, il serait absurde et insensé de faire preuve de mauvaise foi que de rendre équivalent le contexte des nominations du gouverneur de la Banque du Portugal avant et après notre adhésion à l'Eurosystème.

Paradoxalement, ce sont les États démocratiques fondés sur une forme plus ou moins confuse de souveraineté populaire qui ont le plus souvent choisi d'accorder un statut indépendant aux banques centrales. Cela n'était pas dû à l'inertie historique, puisque l'indépendance, et même le caractère privé des décisions de politique monétaire à l'époque de l'essor initial des banques centrales, ont d'abord été remplacés par des relations de subordination de ces institutions au pouvoir exécutif. Si l'idée de la vertu de l'indépendance institutionnelle a finalement triomphé en Europe et aux États-Unis, c'était pour des raisons découlant à la fois de l'étude de l'économie politique et de la théorie des organisations et des institutions. La thèse « indépendantiste » américaine expliquait la meilleure performance en matière de stabilité des prix et le progrès même de l'économie si les banquiers centraux étaient insensibles aux agissements spasmodiques des politiciens, créatures toujours à la poursuite des caprices irrationnels des électeurs. La thèse « indépendantiste » allemande, plus sophistiquée, cherchait à faire de la stabilité des prix et de l'indépendance institutionnelle l'un des préceptes fondamentaux d'une constitution économique de la liberté, parallèlement à la constitution politique elle-même – dans les deux cas, une certaine conception de la séparation des pouvoirs régnerait.

Mais le bien-fondé de ces thèses n'occulte pas la nature du problème sous-jacent. La politique monétaire est une forme de politique et implique des considérations fondamentales sur l'articulation du bien commun d'une société. Cela signifie que la banque centrale « souveraine » exerce un pouvoir politique concret, dans l'une de ses nombreuses manifestations. De plus, même les statuts résolument germaniques de la BCE admettent que la politique monétaire doit être coordonnée avec d'autres formes de politique économique, comme la politique budgétaire, ce qui semble indiquer que la coopération souhaitée exige une coordination politique explicite.

En réalité, il y a toujours eu une certaine tension entre, d'une part, la logique de la séparation des pouvoirs, avec son corollaire le plus singulier – l'indépendance du pouvoir judiciaire – et, d'autre part, l'impératif de coordonner les volontés politiques au service d'un projet politique ou de la réalisation naïve du bien commun. Les juges, qui souhaitaient initialement s'affranchir du pouvoir du roi centralisateur, ont rapidement compris qu'à l'ère démocratique, leur indépendance était tout aussi vitale pour l'application correcte et impartiale de la loi, et donc pour la réalisation d'une société juste. Cependant, lorsque l'idée de séparation des pouvoirs s'est étendue au concept et à la réalité de l'État régulateur, lui-même fruit de l'extraordinaire concentration des tâches que l'État s'est imposée, c'est la séduction de l'indépendance judiciaire qui a contaminé l'instauration de l'indépendance réglementaire. Et si l’indépendance judiciaire prévalait même lorsque le juge était manifestement aussi un co-législateur, et pas seulement une bouche mécanique qui prononçait la sentence prévue par le législateur, le régulateur et le banquier central pouvaient également revendiquer leur indépendance bien qu’ils soient devenus juges et législateurs.

Il s'avère que cette prise de pouvoir et son exercice ne s'accompagnent pas d'une soumission à la réprimande ou à la critique publique. La voix publique qui lui est adressée est interprétée comme une pression illégitime et conditionnelle, tolérable seulement compte tenu de la priorité accordée à la liberté d'expression dans les sociétés démocratiques, mais dénuée de fonction politique en soi. À cet égard, la tension redouble d'une manière qu'un exemple illustre bien. Alan Blinder, vice-président de la Réserve fédérale dans les années 1990, a déclaré un jour lors d'une émission télévisée que « le dernier devoir d'un gouverneur de banque centrale est de dire la vérité au public ». Ici, l'autorité monétaire trouve la justification ultime de son « indépendance » dans la formation de la vérité et sa communication au « public ». Elle acquiert consciemment une fonction politique publique qui ne se confond pas avec des spécialisations techniques dans l'art de l'administration. Dans quel but ? Pour mobiliser l'opinion publique, évidemment ; cette même opinion dont l'autorité monétaire a été initialement soustraite et dont elle exige de se tenir à l'écart.