Des tâches toujours plus nombreuses, mais toujours pas assez de moyens. Les problèmes des collectivités locales d'hier et d'aujourd'hui
Selon Andrzej Porawski, au début des années 1990, le gouvernement n'était pas très enclin à confier certaines tâches aux collectivités locales, notamment la gestion des écoles. Et même lorsqu'il le faisait, il ne fournissait pas les fonds nécessaires.
Il estime que les comtés peuvent être liquidés, mais il faudrait que quelqu'un prenne en charge les tâches importantes qu'ils accomplissent, et il n'y a pas de volontaires. Il voit, entre autres, la nécessité de modifier davantage la loi sur les recettes des collectivités locales et de réformer l'administration.
« Il y a trop de réglementations et une trop grande ingérence de l'administration centrale dans les affaires et les missions des collectivités locales. Bien sûr, l'État a le droit d'établir des normes, mais les réglementations régissent des détails qui devraient relever des collectivités locales », explique le directeur du bureau du ZMP.
À quoi ressemblait la question des tâches confiées aux collectivités locales en 1990 et dans quelle mesure a-t-elle évolué au fil des ans ?
Andrzej Porawski : Au début, nous étions réticents à l'idée de nouvelles missions, notamment les écoles primaires et, après la réforme, les collèges . Les départements se sont bien sûr vu attribuer des écoles secondaires, mais elles n'ont été créées qu'à la fin des années 1990 et, à cette époque, elles les ont reçues sans problème.
Le transfert des écoles aux municipalités était initialement volontaire . Certaines municipalités ont décidé de reprendre des écoles, conscientes des coûts supplémentaires qu'elles devraient supporter. À l'époque, le financement sous forme de subventions était toutefois très satisfaisant, car les municipalités ne payaient en moyenne qu'environ 11 % . En 2024, la dernière année de subvention, nous avons payé plus de 40 %.
Au début des années 90, le financement des écoles sous forme de subventions était très correct, car en moyenne, les municipalités ne devaient contribuer qu'à hauteur d'environ 11 pour cent - souligne Andrzej Porawski (Photo : Association des villes polonaises)
Grâce à ces 11 % du budget municipal, la situation des écoles reprises s'est considérablement améliorée par rapport à la misère héritée de la République populaire de Pologne. Très vite, les enseignants ont compris que la reprise des écoles par les municipalités était synonyme de progrès. Par conséquent, une pression populaire s'est exercée pour que ces écoles soient transférées aux municipalités. C'était une caractéristique du transfert de compétences dans les années 1990.
Y en avait-il d’autres ?
Parallèlement à la création des communes, des bureaux de district furent également créés, qui constituaient une sorte d'administration locale – aujourd'hui des bureaux de district –, subordonnés aux bureaux provinciaux, qui constituaient l'administration gouvernementale. Une disposition fut introduite permettant aux communes de reprendre les tâches des bureaux de district par accord .
Dans le même temps, le professeur Jerzy Kołodziejski, qui était ministre de l'Administration dans le gouvernement de Tadeusz Mazowiecki, a envoyé une lettre générale aux bureaux de district leur demandant, Dieu nous en préserve, de ne déléguer aucune tâche aux communes dans le cadre de l'accord, car - implicitement - elles ne seraient pas en mesure de les assumer.
Le gouvernement Mazowiecki a duré un an et demi, tandis que la première conférence des maires, des chefs de communes et des présidents, toujours sans starostes ni maréchaux, s'est tenue en 1993 à Poznań, alors qu'Hanna Suchocka était Première ministre, et que Jan Maria Rokita était venue nous représenter. Nous avons également invité le professeur Kołodziejski, qui n'était plus ministre à l'époque. Il nous a présenté ses excuses pour cette lettre. Il a déclaré qu'il avait tort, qu'il nous avait sous-estimés, qu'il n'avait pas compris que l'instauration de l'autonomie, c'est-à-dire la délégation de tâches aux exploitations agricoles locales, n'apporterait que des avantages et ne présenterait aucun danger.
« L'argent donné était à peu près le même que celui dépensé par le propriétaire précédent pour une tâche donnée »
Quel a été le financement de ces tâches ?
Le transfert des tâches ultérieures s'effectuait toujours avec des fonds insuffisants, ce qui n'était toutefois pas toujours dû à une mauvaise volonté . Le montant transféré était plus ou moins égal à celui dépensé par l'administration précédente, généralement l'administration gouvernementale, pour une tâche donnée. Or, il est connu que l'administration gouvernementale, surtout aux échelons inférieurs, réalisait toujours des économies, car elle est hiérarchisée.
Cela se constate encore aujourd'hui dans les tâches assignées, du moins pour certaines d'entre elles, où nous recevons de l'argent selon le principe que le montant est conforme aux dépenses de l'administration publique. Pour la supervision des travaux, l'argent est suffisant jusqu'en septembre et les comtés versent un supplément , bien qu'ils n'aient aucun moyen de le justifier, ce qui les inscrit dans les dépenses générales.
Est-ce que cela signifie que nous gaspillons de l'argent ? Non, nous sommes les seuls à améliorer la qualité de ces tâches par rapport à celle des précédents hôtes. Ce n'est généralement pas suffisant, faute de moyens financiers . Nous dépensons plus, non pas par caprice, mais pour répondre aux attentes des résidents. Malheureusement, personne ne s'est inquiété du niveau scandaleusement bas de ces tâches.
Lesquels, selon vous, ont été particulièrement mal financés, ce qui a ensuite conduit à un niveau de mise en œuvre très insuffisant ?
- Un tel exemple de sous-estimation a été celui des tâches des comtés et des voïvodies au moment de leur création, qui s'est produite pratiquement du jour au lendemain, et il n'y avait personne pour les défendre dans les négociations avec le gouvernement, car ils n'existaient pas encore.
C'est nous, l'Union des villes polonaises, qui avons prôné, ce que certains regrettent aujourd'hui, une décentralisation plus poussée. Nous nous sommes battus pour les comtés, et par conséquent aussi pour les voïvodies, car nous savions que la politique régionale devait être menée par les maîtres d'ouvrage des régions, ce que les voïvodies n'étaient pas et ne sont pas. Le maître d'ouvrage est toujours une collectivité locale élue, dotée au moins d'un organe décisionnel élu.
Premiers budgets largement sous-estimés. Des districts à liquider ?
Les premiers budgets des comtés et des provinces ont été présentés par un certain Jerzy Miller, alors vice-ministre des Finances, qui avait reçu l'ordre de son supérieur, le ministre des Finances, de les élaborer de manière économique . Ils ont donc reçu trop peu d'argent, ce qui explique la faiblesse de ces deux niveaux de gouvernement local la première année. Les provinces ont même connu un peu plus de difficultés, car ce n'est qu'à partir du moment où elles ont reçu les fonds de l'UE qu'elles ont pu respirer et véritablement prendre de l'élan.
Les départements et les provinces disposaient de leurs propres recettes, qu'ils ont finalement commencé à gérer judicieusement. Je me souviens que les départements, qui avaient dépensé 500 millions de zlotys pour les routes départementales la première année, ont dépensé 4 milliards de zlotys en investissements et rénovations la troisième année, je crois .
Rétrospectivement, comment évaluez-vous le fonctionnement des comtés ? Le ZMP est-il favorable à leur maintien ?
Les départements ont fait du bon travail. Contrairement à ce que prétendent les mécontents, qui affirment qu'ils sont inutiles. Peut-être sont-ils inutiles, mais personne ne veut mettre en œuvre les missions confiées aux départements. Seules 130 communes sur 2 500 ont mis en œuvre des missions dans le cadre d'un accord avec les bureaux de district au début des années 90, ce qui est très peu, car cela impliquait des tâches supplémentaires et pas forcément des moyens financiers importants.
L'Union des villes polonaises n'a jamais soutenu l'idée que les comtés étaient inutiles, mais elle n'a pas non plus affirmé leur caractère essentiel, hormis peut-être lors de leur introduction. Depuis, elle n'a jamais changé d'avis . Elle estime que les comtés peuvent être supprimés à condition de savoir qui assumera leurs tâches, et celles-ci sont importantes. Les comtés assurent une grande partie des services administratifs aux habitants : ils disposent d'établissements d'enseignement secondaire, de routes départementales et d'hôpitaux départementaux. Tant que ces responsabilités ne seront pas déterminées, il ne sera pas sérieux d'envisager leur suppression.
L'Association des villes polonaises n'a jamais soutenu l'idée que les comtés étaient inutiles, mais elle n'a pas non plus affirmé leur nécessité, sauf peut-être à l'époque de leur introduction. Depuis, elle n'a jamais changé d'avis, affirme Andrzej Porawski (Photo : Association des villes polonaises).
Des sous-régions plutôt que des comtés et des communes urbaines-rurales uniquement ?
Aujourd'hui, dans le cadre de la stratégie de développement à moyen terme du pays, on évoque la nécessité d'attribuer des fonctions sous-régionales à certaines villes de cette structure de peuplement polycentrique. Si nous avançons dans cette direction, il est possible de remplacer les comtés par des sous-régions. Il en faudrait une soixantaine, compte tenu de la configuration territoriale actuelle du pays, légèrement supérieure à celle des anciennes voïvodies . Il existe donc une certaine vision du rôle de ces villes, mais cela nécessiterait des changements de compétences très profonds.
Si les villes devaient remplir une véritable fonction sous-régionale, c'est-à-dire que Chełm, Zamość et Biała Podlaska devaient s'intégrer entre elles et avec Lublin, capitale de la région, elles devraient acquérir des compétences dans plusieurs domaines qui leur font défaut aujourd'hui. Or, on ne raisonne plus aujourd'hui en termes de catégories aussi larges, se concentrant plutôt sur ce que la ville a « perdu » en cessant d'être le siège de la voïvodie.
Quelles fonctions spécifiques pourraient-elles avoir ?
- Une fonction infrarégionale que personne ne met en œuvre en Pologne est, par exemple, la communication supra-municipale. La plupart des départements ne la mettent pas en œuvre, et cette communication, qui est également associée à la lutte contre l'exclusion communicationnelle, devrait être hébergée par des villes infrarégionales, en collaboration avec plusieurs départements actuels. Les villes infrarégionales doivent commencer à élargir leur réflexion au-delà de leur propre zone fonctionnelle, étroitement définie.
Cependant, personne ne préparera ce type de réforme du jour au lendemain. Nous devons commencer à élaborer une vision de ce à quoi elle devrait ressembler. Il s'agit bien sûr d'une vision des missions de chaque catégorie de collectivités locales dans un contexte en constante évolution. À ma connaissance, aucune étude sérieuse de ce type n'est menée aujourd'hui.
À mon avis, il devrait y avoir autant de communes en Pologne que de villes, et les communes devraient avoir un caractère urbain-rural comme une commune typique . Les communes de bretzel sont une erreur flagrante : si une petite commune est en outre divisée en une ville de deux mille habitants et une zone rurale de plusieurs milliers d'habitants, et de telles situations existent en Pologne, il s'agit d'une pure absurdité fonctionnelle et d'un gaspillage de potentiel absurde. Une telle zone présente tellement de dépendances mutuelles qu'elle devrait constituer une seule unité administrative.
Déterminer le potentiel dont la commune doit disposer pour s'acquitter de ses missions. La loi sur les recettes des collectivités locales reste insuffisante.
Le nombre précis de communes devrait résulter de la réforme et non être déterminé à l'avance, afin que le réseau puisse ensuite s'y adapter . Il est nécessaire d'évaluer le potentiel dont une commune doit disposer pour remplir ses missions envers ses habitants. Après tout, certaines de ces missions dépassent déjà les frontières administratives, car la gestion des déchets, tout comme l'entretien des réseaux d'eau et d'assainissement, est souvent assurée par des groupements de communes.
Selon le directeur du bureau ZMP, il est nécessaire de considérer quel potentiel la commune doit avoir pour pouvoir remplir ses obligations envers ses résidents (Photo : narewka.pl)
Il faudrait réfléchir sérieusement à la nécessité de restructurer ce niveau fondamental, non pas par ambition, mais par fonctionnalité. On pourrait également suivre la même voie que la France, c'est-à-dire supprimer certaines missions. Là , on n'a pas réussi à réduire le nombre de communes, mais on a supprimé leurs missions, qui sont rétrocédées aux associations de communes dès que celles-ci dépassent le nombre d'habitants requis . Le critère du nombre d'habitants a été appliqué, car on a considéré que si un territoire donné compte, par exemple, 30 000 habitants, ce potentiel est suffisant pour que la commune puisse accomplir une mission donnée.
En fin de compte, tout est une question d'argent. La loi actuelle sur les recettes des collectivités locales est-elle pertinente ?
- C'est mieux que le précédent, adopté en 2003, qui a plus ou moins bien fonctionné pendant plusieurs années, avant d'être complètement anéanti par l'accord polonais. Cet anéantissement a été provoqué par une redistribution manuelle de l'argent depuis Varsovie, en partie sous forme de goutte-à-goutte, et en partie sous forme de distribution de fonds destinés à des investissements, ce qui n'était pas une distribution objective.
Même en dehors de toute considération politique, il était évident que l'on accordait davantage aux siens qu'aux autres, et lorsque l'on accordait davantage aux autres, c'était plutôt pour la forme. Ce n'était pas objectif. De plus, le règlement du Conseil des ministres, qui a établi ce programme et ces investissements stratégiques, prévoyait que les propositions étaient présentées par certains comités de pilotage, mais que le Premier ministre pouvait tout modifier. C'est un exemple flagrant de manque d'objectivité et d'absence de critères à appliquer lors de l'attribution de fonds du centre vers la base.
La loi actuelle présente également un certain nombre de défauts structurels . Tout d'abord, les déterminants adoptés ne fonctionnent pas toujours bien. Des statistiques ont été utilisées et, bien sûr, l'utilisation de moyennes permet toujours d'indiquer le critère qui décrit le mieux un phénomène donné. Cependant, les villes et les communes sont comparées entre elles. Le maire de Chełm a démontré à maintes reprises qu'il se comparait à Zamość et Biała Podlaska, car ce sont des villes similaires situées dans la même province, avec un nombre d'habitants similaire et des fonctions sous-régionales pratiquement identiques. Sauf que ses recettes fiscales ne sont pas du tout supérieures à celles de ses collègues, et que les subventions sont deux fois plus faibles. Cela résulte de ces déterminants ; c'est un exemple frappant de leur inefficacité ; il faut donc les examiner.
Andrzej Porawski : le système de financement de l'éducation doit être construit à partir de zéro
À cet égard, des changements importants ont eu lieu dans le financement de l’éducation…
- Et les soi-disant déterminants éducatifs sont les pires, car ils continuent de parler de répartition d'un montant fixe. Ce dernier était calculé en prenant le montant de la subvention de l'année précédente et en l'indexant sur un indicateur. Les municipalités continuent de financer l'éducation, mais elles ne peuvent plus prétendre avoir reçu une subvention insuffisante, car il n'y a plus de subvention à l'éducation. Celle-ci était dissimulée et distribuée en partie à leurs propres recettes, et en partie, pour les entités plus faibles, à la subvention générale, qui complète leurs propres recettes. L'algorithme de détermination des besoins financiers dans le domaine de l'éducation montre qu'il s'agit d'un ancien algorithme de répartition d'un montant insuffisant.
Le système de financement de l'éducation doit être reconstruit. À mon avis, la solution française est optimale : les communes hébergent les écoles et disposent des fonds nécessaires, et l'enseignant est un fonctionnaire rémunéré par le ministre . Aujourd'hui, les communes n'ont aucune influence sur les salaires des enseignants, négociés entre des syndicats puissants et l'État. Elles ne sont que les caisses qui versent ces salaires.
Puisque c'est le gouvernement qui fixe ces salaires, il faut qu'il les verse et que les conséquences de ces négociations se fassent sentir. Même l'année dernière, lorsque la subvention a augmenté de 23 milliards de zlotys sur un an, soit la plus forte augmentation de l'histoire des subventions à l'éducation jamais réalisée par le nouveau gouvernement (le gouvernement PiS prévoyait une augmentation de 11,5 milliards de zlotys), cela ne nous a pas empêchés de payer les salaires des enseignants, sans parler des autres dépenses.
Il serait également nécessaire de donner aux collectivités locales une certaine autonomie dans la création d'un réseau d'écoles. La bonne idée de la ministre Nowacka est d'accroître les possibilités de fusion d'écoles, ce qui permettrait de supprimer une école inefficace en la fusionnant avec une autre et en la fermant progressivement. Mais une restructuration est absolument nécessaire.
Selon Andrzej Porawski, un enseignant devrait être un fonctionnaire payé par le ministre (Photo shutterstock.com/Gorgev)
À votre avis, les collectivités locales doivent-elles respecter trop de réglementations ?
La déréglementation est nécessaire non seulement pour les réglementations concernant les entrepreneurs, mais aussi pour les collectivités locales. Certes, la réglementation est trop abondante et l'administration centrale trop ingérente dans les affaires et les missions des collectivités locales. Bien sûr, l'État a le droit d'établir des normes, mais la réglementation régit des détails qui devraient relever des collectivités locales.
Concernant leurs propres missions, les lois devraient définir les principes d'exécution de ces missions et, éventuellement, certaines normes que l'État juge suffisamment importantes pour être imposées. Pour tous les autres domaines, les collectivités locales devraient pouvoir adapter leurs modalités d'exécution aux conditions et besoins locaux. En cas de délégation de missions, elles peuvent formuler ce qu'elles souhaitent.
Paradoxalement, certains élus locaux ne voient pas d'inconvénient à ces réglementations. Si la tâche leur appartient, mais que quelqu'un a tout établi d'en haut, ils peuvent s'asseoir et boire un café. Mais moi, élu local, j'ai une conception différente de l'administration locale.
« Beaucoup de soutiens ont qualifié cet accord d'« accord », ce qui est une injustice absolue. »
La règle des deux mandats. Un sujet débattu depuis longtemps et, après l'arrivée au pouvoir du nouveau gouvernement, nombreux étaient ceux qui s'apprêtaient à l'abroger, mais elle est toujours en vigueur…
- Cela revient à priver les citoyens de leur droit de décision. De plus, cette restriction ne s'applique qu'à une seule catégorie de personnes en Pologne. Hormis le Président de la République, car, comme dans d'autres pays démocratiques, il n'est soumis à aucun contrôle politique pendant son mandat. Son seul contrôle réside dans les élections.
Dans le cas du maire et du président de la ville, les organes de contrôle sont tellement nombreux qu'il est absurde de limiter leur mandat. Ils disposent d'un organe législatif qui fixe leur budget, du parquet, de la Cour des comptes régionale, de l'autorité de surveillance du gouverneur, de la Cour des comptes suprême et de toute une série d'institutions qui les contrôlent strictement.
La limitation du nombre de mandats a été instaurée par les partis politiques, car la grande majorité des maires et des chefs de commune sont impartiaux. En général, les candidats présentés par les partis n'ont aucune chance face à un maire impartial, qui a fait ses preuves et bénéficie d'un large soutien au sein de la communauté locale. Ce large soutien a donc été qualifié de « marché », ce qui constitue une injustice flagrante.
Les collectivités locales sont vraiment intelligentes. Lors des dernières élections locales, 41 % des maires, des chefs de commune et des présidents ont été remplacés. Il n'y a donc pas de clans inébranlables. Il y a ceux qui perdent après un mandat, mais aussi ceux qui enchaînent plus de deux, car ils sont bons et bien acceptés par leur communauté locale. Dire que le président de ville ou le chef de commune a un clan, c'est insulter les milliers de personnes qui ont voté pour lui et souhaitent qu'il le reste. C'est juste qu'en Pologne, les chefs de commune, les présidents et les présidents ont échappé au contrôle des partis.
Je comprends que le gouvernement actuel se trouve dans une situation difficile, car il a un président défavorable et est incapable de gérer des problèmes plus graves que les questions de gouvernance locale, comme le système judiciaire, etc. Les questions de gouvernance locale ont été mises de côté, alors que, dans bien des cas, elles se limitaient à nos revendications de rétablissement de l'État antérieur. Et si cela est difficile, félicitations !
