Die wichtigsten Organe des Staates. Die Rolle des Staatsrates und des Rechnungshofs (der sich derzeit in einer Krise befindet)

Zum gleichen Thema:

Öffentliche Behörden sind Einrichtungen von solcher Größe und Komplexität, dass sie ohne eine gewisse Anzahl von Personen an der Spitze nicht funktionieren könnten. Diese Personen verfügen über branchenübergreifendes Wissen, sind in der Lage, Analysen durchzuführen und Politik zu formulieren, sind erfahren in der Personalführung und verfügen über direkte Erfahrung in verschiedenen Bereichen des öffentlichen Lebens. Diese Personen gehören in der Regel zu dem, was man, wie ein Ausdruck französischen Ursprungs, als „große Einrichtungen“ bezeichnet. Dieser Ausdruck entstand im Ancien Régime und wird von einem weiteren begleitet, nämlich „große Schulen“, da in diesem Land spezielle Schulen zu ihrer Ausbildung eingerichtet wurden .

Andererseits könnte das politische Organ an der Spitze der öffentlichen Gewalt seine Aufgaben nicht ohne Strukturen erfüllen, die wir der Einfachheit halber als Diener bezeichnen und die über die notwendige „Expertise“ verfügen, um einen komplexen Organismus wie den heutigen Staat und damit auch Italien zu leiten.

Die Institutionen, die den Staat umgeben, sind heute umso notwendiger, da die staatlichen Mächte intern pluralisiert wurden (unabhängige Behörden, Agenturen, Einheiten im Zentrum; Regionen, lokale Einheiten an der Peripherie; viele mit der Krone der beteiligten Unternehmen). Darüber hinaus sind die staatlichen Mächte nach außen nun Teil vielfältiger Netzwerke anderer internationaler und globaler Mächte und supranationaler Rechtsordnungen, von denen einige regulierend, andere beratend wirken. Die Aufgabe der Regierungen besteht darin, als Bindeglied zwischen der internen Polyarchie und den externen Netzwerken zu fungieren, was jedoch nicht ohne große Gremien auskommt .

Lesen Sie auch:

Die öffentliche und private Galaxie

Was wir weiterhin als Staat bezeichnen, besteht heute aus einer Vielzahl von Organen, sodass wir uns mit der Person des Staates, dem öffentlichen Sektor und dem erweiterten öffentlichen Sektor auseinandersetzen müssen. Wie bereits erwähnt, umfasst er unabhängige Behörden (die Verkehrsbehörden, die Energie-, Netz- und Umweltbehörden, die Wettbewerbs- und Marktbehörden, die Kommunikationsgarantiebehörden, die Bank von Italien, die Kommission für Gesellschaft und Börse, die Kommission für Streiks im öffentlichen Dienst, den Datenschutz, die Aufsichtsbehörde für Pensionsfonds sowie das parlamentarische Haushaltsamt); Agenturen (wie die Finanzbehörde, die staatliche Immobilienagentur und die Arzneimittelagentur); öffentliche Einrichtungen (wie INPS, INAIL, CNR, das Istituto Superiore di Sanità, ISTAT). Es handelt sich um spezialisierte Strukturen, in denen überwiegend neutrale Experten arbeiten und Politik mit einer Effizienz umsetzen, die Politikern unbekannt ist, wie Giandomenico Majone 1996 in einem für das Schuman-Zentrum des Europäischen Hochschulinstituts verfassten Essay feststellte. Der irische Wissenschaftler Peter Mair hat diese Entitäten mit einem Phänomen der Entpolitisierung in Verbindung gebracht, das mit dem Niedergang der Parteiregierungen und der Notwendigkeit einhergeht, auf Institutionen zurückzugreifen, die Majone als nicht-majoritär definiert.

Zum öffentlichen Raum gesellen sich zwischengeschaltete, private, aber für die Gemeinschaft relevante Stellen. Dies betrifft eine Vielzahl von Branchen-, Klassen- und Berufsverbänden. Jede Regierung muss auch mit diesen in Dialog treten, nicht nur mit den öffentlichen Stellen . Um diese Aufgabe zu erfüllen, benötigt die politische Körperschaft zudem Stellen, die als Koordinierungs- und Politikvorbereitungsstrukturen fungieren.

Globale und supranationale Konstellationen außerhalb des Staates

Jeder Bereich menschlicher Aktivität ist Ad-hoc-Organismen von superstaatlichem Ausmaß anvertraut. Schätzungen zufolge gibt es weltweit etwa 2.000 Regulierungssysteme und mehrere Zehntausend Organisationen, die als „Foren“ für Beratung und Debatten dienen und sich mit Dokumentation, Studien und Vorschlägen beschäftigen – echte kleine Sektorparlamente.

Große Organisationen als politische Entscheidungsträger

Um all diese Gremien und ihre Aktivitäten zu verwalten, Verbindungen herzustellen, die notwendigen Verhandlungen zu führen, Entscheidungen vorzubereiten und vor allem die Grundlinien der Politik zu entwerfen, braucht das politische Gremium echte generalistische „Politikmacher“, „bon à tout faire“, wie die Franzosen sagen. Sie werden fälschlicherweise Stabsgremien genannt; tatsächlich erfüllen sie weitaus mehr Aufgaben als nur Assistenz . Aus diesem Grund werden große Gremien geschaffen, echte Reserven von „höheren Beamten“, deren Merkmal es ist, qualifizierte Generalisten zu sein, „Allrounder“, wie der angelsächsische Ausdruck lautet.

Die Kindergärten und die Auswahl

Um die Aufgaben der subsidiären „Politiker“ wahrzunehmen, haben sich einige Länder gerüstet und Nachwuchskräfte eingerichtet, aus denen auf der Grundlage von Ermessensentscheidungen des politischen Gremiums die „Grands Commis“ rekrutiert werden. In Frankreich werden diese Nachwuchskräfte als „pépinières de grands commis de l'État“ bezeichnet. Die beiden wichtigsten französischen Nachwuchskräfte sind der „Conseil d'État“ und die „Inspection de Finance“. Ersterer sorgt für einen Vorrat fähiger Rechtsanwälte und Verwaltungsangestellter, letztere für eine Quelle von Ökonomen mit Fachkenntnissen in öffentlichen Finanzen. Andere Länder hingegen greifen in großem Umfang auf den privaten Sektor, die Industrie und Stiftungen zurück: Dies ist beispielsweise in den Vereinigten Staaten der Fall . Italien nimmt einen Mittelweg ein, da es über zwei auch von der Verfassung anerkannte Gremien verfügt, die zur Hälfte der Rechtsprechung und zur anderen Hälfte der Verwaltung dienen: den Staatsrat und den Rechnungshof.

Der Staatsrat und der Rechnungshof

Der Staatsrat hat insgesamt 1.287 Angestellte . Allerdings sind nur 460 von ihnen Friedensrichter und die Mehrheit davon (268) sind Sektionsvorsitzende oder gleichwertig. Es handelt sich also um ein begrenztes und stark vertikalisiertes Gremium. Darüber hinaus verfügt er über eine dienende Verwaltungsstruktur mit 823 Personen, fast doppelt so viele wie Friedensrichter. Schließlich ist der Staatsrat insgesamt weitgehend weiblich, aber nur ein Drittel der Friedensrichter sind Frauen. In dieses Gremium gelangt man nach Erfahrung bei den regionalen Verwaltungsgerichten, durch politische Nominierung oder im Rahmen eines Auswahlverfahrens der zweiten Ebene, das Berufserfahrung in einer Verwaltung voraussetzt.

Der Rechnungshof beschäftigt mit 2.469 mehr Mitarbeiter, davon 477 Richter . Auch hier ist eine deutliche Vertikalisierung zu beobachten: 267 sind Sektionsvorsitzende und Äquivalente. Das Verwaltungspersonal umfasst 1.992 Personen, etwa viermal so viele wie die Justiz. Der Feminisierungsgrad ist ähnlich hoch wie im Staatsrat. Beide Organe haben eine Besonderheit, die auch in vergleichbaren französischen Institutionen vorhanden ist: Sie erfüllen neben politisch-administrativen auch Kontroll- und Rechtsprechungsaufgaben.

Das General Accounting Office des Staates

Auch der Staatliche Rechnungshof, eine Struktur innerhalb des Wirtschafts- und Finanzministeriums, spielt eine wichtige Rolle, einerseits weil er das einzige Nervensystem des öffentlichen Dienstes mit Verzweigungen in die meisten seiner Zweige darstellt, andererseits weil er die Aufgabe hat, die finanziellen Aspekte der öffentlichen Dienste zu erfassen und zu berücksichtigen, wodurch er eine echte Führungsrolle in den Verwaltungen spielen kann. Allerdings stellt der Staatliche Rechnungshof , außer in Ausnahmefällen, sein Personal nicht anderen Verwaltungen zur Verfügung , wie dies bei den beiden anderen Einrichtungen der Fall ist, sodass seine Mitarbeiter in den unterschiedlichsten öffentlichen Zweigen tätig sind, aber innerhalb ihrer eigenen Körperschaft bleiben.

Die dreifache Rolle des Staatsrates und des Rechnungshofes

Staatsrat und Rechnungshof erfüllen eine dreifache Funktion: Sie sind Ausbilder für Führungskräfte, üben Kontroll- und Beratungsfunktionen aus und beurteilen die Verwaltungen. Dieses Nebeneinander unterschiedlicher Aufgaben wirft regelmäßig Fragen nach möglichen Interessenkonflikten auf, die stets auf unbefriedigende Weise zu lösen versucht werden. Das Nebeneinander der drei Rollen ist jedoch für die erste von ihnen funktional. Tatsächlich ist es schwierig, ausreichende Kenntnisse über die öffentliche Einrichtung und ihre Verflechtungen zu erlangen. An ihre Stelle treten Beratungs-, Kontroll- und Rechtsprechungsaufgaben, die den Mitarbeitern beider Gremien Einblicke in die tatsächliche Funktionsweise und Fehlfunktion vieler Strukturen geben.

Drei Merkmale des Staatsrates und des Rechnungshofes

Der Staatsrat und der Rechnungshof können ihre Rolle dank dreier Merkmale ihres Personals erfüllen. Erstens, weil sie sowohl aus Spezialisten als auch aus Generalisten bestehen. Zweitens, weil der Status des Personals eine hohe berufliche Mobilität ermöglicht und den Wechsel in andere Verwaltungen erlaubt. Das dritte Merkmal ist ein negativer Faktor: die ausschließlich juristische Ausbildung, insbesondere des Rechnungshofs. Es gibt keine Statistiker, Ökonomen, Buchhalter oder andere Spezialisten der Sozialwissenschaften, die für die Verwaltung notwendig wären.

Der Beweis: Die hier präsentierten Daten zur zahlenmäßigen Übereinstimmung der beiden Gremien sind die aktuellsten, stammen aber aus dem Jahr 2022. Wir können wiederholen, was ein Beamter vor einem Jahrhundert feststellte: Die Verwaltung lebt ohne die Buchhaltung und die Buchhaltung ohne die Verwaltung. Dies führt zu einer allgemeinen Unkenntnis sowohl der Verwaltung als auch der Politik und zu einer erheblichen Unsicherheit der öffentlichen Personalpolitik .

Der Rechnungshof: ein Fall heterogener Ziele

Diese kurze Betrachtung der wichtigsten italienischen Staatsorgane kann nicht ohne einen Bericht über die Krise des Rechnungshofs abgeschlossen werden. Seine Hauptaufgabe wäre es, das „Auge des Parlaments“ zu sein und die Funktionsweise des Verwaltungs- und Finanzsystems umfassend zu evaluieren und dem Parlament jährlich Bericht zu erstatten. Dazu sollten neben juristischem Personal auch Mitarbeiter mit statistischer, buchhalterischer und wirtschaftlicher Ausbildung eingesetzt werden.

Die Mitglieder des Rechnungshofs haben sich jedoch nicht darum gekümmert, Experten für diese Bereiche zu rekrutieren, und stattdessen zwei ihm zugeschriebene Nebenfunktionen betont: die präventive Kontrolle, die nur auf Regierungshandlungen beschränkt sein sollte, und die Rechtsprechung . Die Folge ist, dass sich der Rechnungshof in winzige, sporadische Funktionen zersplittert hat, die ihm zwar größere Macht verleihen und die Tätigkeit der Verwaltung beeinflussen, für die Wahrung des öffentlichen Interesses aber sicherlich weniger nützlich sind. Dies führt zu einer regelrechten Heterogenisierung der Aufgaben und einem Verlust an Einflussmöglichkeiten innerhalb des Gremiums.

Mehr zu diesen Themen: